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Dossier "Participation habitante et écoquartiers"

À la recherche de l’habitant dans les dispositifs participatifs de projets urbains durables en région parisienne : les éclairages de l’observation participante

Looking for the inhabitant in the participative devices of sustainable urban projects through the Parisian area: the contribution of the participative observation
Hélène Chelzen et Anne Jégou

Résumés

Dans un contexte de dispositifs participatifs généralement critiqués en France mais d’une diffusion de l’aménagement urbain durable dont la participation habitante est l’un des objectifs, on pourrait s’attendre à un impératif participatif redoublé dans les projets urbains durables. La qualité de la participation habitante est-elle meilleure dans les dispositifs participatifs descendants des projets urbains durables ? Une méthodologie d’observation participante de ces dispositifs dans la région parisienne, adoptant le point de vue habitant, a permis de dégager au fil de l’eau le théâtre de ces dispositifs participatifs labiles, où se construisent des châteaux de cartes urbains. Les conditions de mise en œuvre d’un modèle délibératif ne s’avèrent pas réunies : la délibération reste inaboutie car l’habitant n’est pas suffisamment sollicité en tant que citoyen, acteur des territoires.

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Texte intégral

1Les projets urbains durables connaissent une diffusion remarquée en France, surtout depuis le lancement du Plan Ville Durable en 2008. Leurs porteurs les qualifient souvent d’écoquartiers (Zetlaoui-Léger, 2013), le ministère de l’Écologie labellisant des Écoquartiers. Au-delà du débat entre l’écoquartier et le quartier durable mais aussi des difficultés d’application de grilles d’évaluation transparentes, se situe la variété des projets urbains durables qui élargissent notre catégorie d’étude. Ceux-ci mettent en œuvre ces nouveaux principes et démarches de l’aménagement urbain durable (Émelianoff, 2007) sans forcément parvenir à développer une démarche intégrée ni à la revendiquer. Quatre projets urbains durables en région parisienne constituent notre panel, correspondant à des niveaux d’étiquetage différents : si Clichy-Batignolles (17e) et la ZAC Victor Hugo à Bagneux ont été assez rapidement présentés comme des écoquartiers, ces étiquettes ne sont pas affirmées pour Masséna-Bruneseau (13e) et Paul Bourget (13e), sans doute par précaution (Jégou et al., 2012).

2Depuis Rio en 1992, la participation habitante constitue l’un des objectifs essentiels du développement durable. Mais elle n’est pas toujours reprise comme tel par tous les auteurs (Jégou 2011) ainsi que dans les politiques publiques, constituant vraisemblablement l’un des principes les plus difficiles à mettre en œuvre. Pourtant l'habitant est pris en compte dans les projets d'aménagement depuis la loi Bouchardeau de 1983, par l'information au public. La participation habitante est le plus souvent valorisée dans les écoquartiers européens présentés comme exemplaires : c’est le cas de Vauban à Fribourg-en-Brigsau où le projet urbain s’est paradoxalement élaboré dans une conflictualité constructive (Héland, 2008). L’injonction de participation citoyenne pourrait être redoublée sur les écoquartiers. Toutefois dans la démarche Écoquartier, la gouvernance prend plus largement le pas sur la participation (Tozzi et al., 2011). La participation habitante est fréquemment conçue par les porteurs de projets au travers de dispositifs dédiés descendants, des « concertations », qui sont au centre de notre propos. Ces dispositifs participatifs, souvent limités, sont l’objet de nombreuses critiques (Blondiaux, 2008 ; Sintomer, 2002).

3Le choix de ces quatre projets urbains durables s’est établi sur l’intérêt de leurs dispositifs participatifs, qui témoignent d’un effort supplémentaire des collectivités concernées, à divers titres différents d’un projet à l’autre, pour aller vers une plus grande participation des habitants : grand nombre de réunions, diversité des dispositifs, qualité du professionnel organisant ces dispositifs, écoute notable des élus, éléments d’innovation. Cet effort supplémentaire constitue dans ces quatre projets une de leurs principales qualités.

4L’effort supplémentaire, répondant à l’injonction de participation habitante redoublée, permet-il une meilleure qualité de la participation ? Cette meilleure participation habitante sera notre hypothèse principale : elle correspond à un échelon assez élevé des différentes échelles de participation, tendant à un débat pluraliste permettant une co-production du projet, apportant ainsi les conditions d’une démocratie délibérative dépassant la démocratie d’opinions (Habermas, 1998).

5C’est une démarche résolument empirique et réflexive, dans une posture d’observation participante, qui a été choisie pour répondre à cette hypothèse. Nous n’avons pas seulement assisté à une soixantaine de réunions dans ces dispositifs participatifs descendants : sans trop influencer leur déroulement, nous avons conservé notre casquette de citoyenne en plus de notre casquette de chercheuse en géographie. Mais comment évaluer la qualité de la participation habitante grâce à une démarche empirique ? L’analyse de ce matériel de recherche dense et multidimensionnel se présente comme un défi. La construction très progressive d’une grille d’observation du contexte et des conditions de la participation constitue une première étape d’appréhension des dispositifs participatifs. Mais c’est toutefois en nous laissant surprendre par le terrain que nous avons pu mieux les comprendre.

6Ces réunions se sont avérées aussi enthousiasmantes que décevantes, autant attendues que surprenantes. En effet, dans ces théâtres de la participation semblent se construire des « châteaux de cartes urbains » : des dynamiques de débat constructif apparaissent aussi nettement au cours de la réunion qu’elles s’évanouissent à la fin de celle-ci ou du cycle de réunions, avec le renouvellement des participants, la reprise en main du débat par les élus. La participation habitante semble rester inaboutie. C’est le démontage du théâtre et des quiproquos entre acteurs qui nous permettront d’avancer des clés d’explication territoriales au manque de conditions nécessaires à la délibération des citoyens.

1. Les attendus et les modèles de la participation habitante : des repères théoriques à leur application dans les projets urbains durables

7La multiplication des pratiques de participation trouve son origine dans une demande croissante émanant de la société civile, dans des recommandations européennes et nationales ainsi que dans le code de l’urbanisme. La « concertation » a été rendue obligatoire avec l’article L. 300-2 de ce dernier. Elle correspond à une instance dont l’objectif est « d’associer les parties prenantes (habitants, associations, professionnels) aux opérations et actions d’aménagement locales » (Châteaureynaud, 2003). La démarche est descendante (top/down) et marginalise des initiatives habitantes. La réglementation n’ajoute pas de précisions quant aux modalités d’implication des habitants, ni de leur degré d’implication : les « concertations » se limitent dès lors souvent en France aux classiques enquêtes publiques.

1.1. Évaluer l’implication des participants : les échelles de la participation

8L’évaluation du niveau de participation a fait l’objet de plusieurs modèles. Le plus célèbre d’entre eux est celui d’Arnstein (1969 ; Bacqué et Gauthier, 2011). Cependant, cette proposition pionnière ne rend pas compte des interactions entre les participants, un critère pourtant qualifiant. D’autres propositions incluent celles-ci et introduisent des allées et venues entre ces paliers, perméables les uns aux autres (Beuret et al., 2006). Ces modèles peuvent être combinés dans un nouveau modèle simplifié (figure 1), composé de quatre paliers (information, consultation, diagnostic partagé, co-décision) qui intègre la dimension conflictuelle :
- L’information : elle est à flux unique, depuis les porteurs du projet vers le public. L’objectif est d’expliquer le projet, afin de tester l’adhésion ou le refus suscité par le projet. Ce palier autorise les participants à réagir et à se construire une opinion ;
- La consultation permet aux décideurs de collecter les avis des participants, sans garantir que les suggestions seront prises en compte. Les décideurs demeurent les seuls juges de la faisabilité ou de la légitimité des suggestions et peuvent faire un retour explicatif aux participants.
- Le diagnostic partagé consiste à faire émerger les pratiques spatiales du territoire urbain et à pointer les dysfonctionnements. Les habitants n’ont pas de pouvoir de décision, mais ils sont indispensables à l’élaboration du diagnostic.
- La co-décision confère aux habitants un pouvoir effectif, dans l’organisation de certaines opérations, le choix du programme architectural ou des tâches de conception.

Figure 1 : Évaluer l'implication des habitants (d’après Arnstein et Beuret)

Figure 1 : Évaluer l'implication des habitants (d’après Arnstein et Beuret)

9À ces paliers, il faut ajouter les tensions, les controverses, les conflits. Car le débat ne doit pas se limiter à une juxtaposition d’opinions mais faire évoluer les points de vue. De la confrontation peuvent émerger des conflits d’usage de l’espace et des enjeux de territoire. Informés des points de tensions, les porteurs de projet peuvent alors les travailler, soit afin de faire accepter le projet, soit afin de le modifier. L’expression de ces tensions contribue à la dimension délibérative des dispositifs participatifs.

1.2. La place de la délibération dans les dispositifs participatifs

10En inscrivant la délibération dans l’espace public (Habermas, 1988), les dispositifs participatifs contribuent à construire un espace de débat social et politique structuré par l’activité communicationnelle, qui concourt à la formation de l’opinion. L’individu se nourrit du partage des connaissances et de l’échange des arguments. Cela constitue une toile de fond sur laquelle la communication autorise les mises en cause de certitudes partagées et dès lors invite au changement. Dans ce modèle délibératif, ce qui compte, c’est la mise en place de procédures qui permettent la délibération pour aboutir à la prise de décision la plus rationnelle possible. La légitimité d’une décision repose ainsi sur les conditions de la prise de décision (Habermas, 1997). Cependant, si les procédures ne sont pas strictement respectées, le risque est grand de promouvoir une démocratie d’opinions. Il est important que lors des discussions soient garantis les objectifs, l’identité des orateurs, l’usage de leurs interventions, l’argumentation, car c’est le filtre du processus délibératif qui permet qu’une opinion devienne rationnelle et acquiert sa validité démocratique. Ainsi s’instaure la démocratie délibérative, différente de la démocratie participative car cette dernière ne garantit pas qu’on dépasse le stade de la démocratie d’opinions. Le modèle délibératif renverse les processus traditionnels de prise de décision, obligeant les porteurs de projet à sortir du triptyque hérité « décider – informer – défendre » et à accepter que « l'élaboration d'un document d'urbanisme ou la réalisation d'un équipement est tout autant un processus socio-politique que technico-administratif » (Hélin, 2006).

1.3. Identifier des éléments du modèle délibératif à l’œuvre dans les dispositifs participatifs des projets urbains durables

11Comment pourrait se traduire concrètement ce modèle délibératif dans les dispositifs participatifs descendants ? Plusieurs éléments sont identifiables, que nous pouvons classer par niveau pour reprendre la progressivité des échelles de la participation :
Niveau 1 : la pluralité et l’argumentation des expression
La pluralité des expressions peut être assurée par une grande pluralité des points de vue, avec cette idée des arguments faisant le tour de la question, dans une liberté de parole de tous.
Niveau 2 : la transparence des conditions de la discussion
L’identité des orateurs est claire pour mieux situer leur point de vue. Les règles du jeu sont énoncées clairement et approuvées par les participants.
Niveau 3 : une évolution mineure du projet en fonction des propositions habitantes
Les suggestions habitantes sont appliquées au projet et permettent de le faire évoluer. Toutefois elles concernent des thèmes ou des objets secondaires, prioritairement proposés à la discussion aux habitants (Zetlaoui-Léger, 2013 ; Humain-Lamoure, 2008).
Niveau 4 : une co-construction du projet et une co-décision sur des dimensions essentielles

12La co-construction et la co-décision porteraient alors sur des aspects essentiels du projet.

13Si « l’impératif participatif » (Blondiaux, 2008) s’applique autant sinon plus aux projets urbains durables, les efforts de la part des collectivités devraient se traduire par une plus grande qualité de la participation, au travers de la mise en œuvre du modèle délibératif. C’est cette délibération à l’œuvre que nous avons recherchée au travers de l’observation des dispositifs participatifs depuis le point de vue habitant. Hormis le quatrième niveau, des éléments des trois premiers niveaux ont pu être observés sur les terrains d’étude, mais sans systématicité et dès lors sans garantie, dans chaque niveau séparément comme dans l’ensemble d’entre eux. La délibération est autorisée mais reste inaboutie.

14Dès lors comment expliquer que, malgré les efforts déployés dans la mise en œuvre de dispositifs participatifs, la délibération semble inachevée et ne parvienne pas à la co-décision ? Une méthodologie élaborée au fil de l’eau permettra d’éclairer la labilité des dispositifs participatifs.

2. Quelle démarche empirique mettre en place pour observer les dispositifs participatifs dans les projets urbains durables ?

15L’observation participante et la sélection de terrains d’étude différenciés ont constitué les bases d’une approche géographique empirique des processus participatifs à l’œuvre.

2.1. La méthodologie, elle-même participante : du point de vue habitant à l’élaboration d’une grille d’observation partagée

16Chercheuses en géographie, nous avons participé entre 2008 et 2013 à 66 réunions relevant de 13 projets urbains en cours (pas tous durables), dans le cadre des phases terrain de deux thèses : la première sur la durabilité urbaine dans la métropole parisienne et la seconde sur le renouvellement urbain de la première couronne parisienne.

17Sans réel modèle (Arborio et Fournier, 2005 ; Beaud et Weber, 2010), nous avons revêtu la casquette habitante, aux yeux des autres participants et surtout pour nous-mêmes, adoptant ainsi ce point de vue. Nous avons été vues comme telles parfois tout au long du processus de participation, parfois seulement au début. À Clichy-Batignolles, le dictaphone a pu être considéré comme légitime ; à Paul Bourget, la chercheuse n’a jamais été repérée. Par ailleurs, à l’instar de tout participant, les chercheuses n’ont jamais pu participer à la totalité des réunions d’un cycle de concertation. Nous avons participé aux réunions pour observer, non pour faire évoluer les processus par leur intervention, avec une prise de parole rare et sans impact. Cependant la posture est engagée dans la mesure où celle de la chercheuse s’est doublée d’une posture citoyenne au travers du point de vue habitant.

18Ces participations constituent un tel cumul de matériaux de recherche depuis 2008 que la construction de la grille d’observation, réalisée au fil de l’eau des multiples réunions et des discussions, s’appuie sur un palimpseste de souvenirs partagés, de discussions et de lectures des guides méthodologiques (Hauptmann et Wates, 2010 ; Thavez-Pipard et Maillard, 2003). La grille proposée ici met l’accent sur le contexte et les conditions de la participation comme première étape d’une analyse approfondie des processus dans ces dispositifs participatifs descendants. L’analyse des discours constitue dès lors une étape ultérieure à celle du présent article. L’objectif final de cette première grille consiste à évaluer le niveau de participation habitante, en confrontant les discours des organisateurs lors des réunions avec le déroulement matériel et factuel et les interventions des habitants.

Tableau 1. Une grille d’observation partagée, construite au fil de l’eau

Tableau 1. Une grille d’observation partagée, construite au fil de l’eau

19Cette grille est issue de l’ensemble du panel d’étude de nos deux thèses. Toutefois c’est sur 4 terrains d’étude différents, choisis au sein de cet ensemble pour leurs efforts participatifs, que l’application de la grille se concrétise (fig. 2).

Figure 2. Observation participante de 4 projets urbains durables dont 2 écoquartiers

Figure 2. Observation participante de 4 projets urbains durables dont 2 écoquartiers

2.2. Éléments d’appréhension spatiale de 4 projets urbains dans un contexte de fort renouvellement urbain

Figure 3. Localisation des 4 terrains d’étude à Paris et en première couronne

Figure 3. Localisation des 4 terrains d’étude à Paris et en première couronne

20L’agglomération parisienne n’est pas une pionnière de la durabilité et offre peu de projets jugés exemplaires en la matière. Cependant, dans un contexte de renouvellement intense et de généralisation de l’aménagement urbain durable, les projets urbains durables y sont de plus en plus nombreux (Jégou, 2011). Parmi les 13 projets observés, deux écoquartiers (Clichy-Batignolles, 17è ; ZAC Victor Hugo, Bagneux) et deux projets urbains proches de la durabilité (13e : Quartier Paul Bourget ; Masséna-Bruneseau) ont été sélectionnés essentiellement pour leur effort manifeste en matière de participation, qui ont permis la collecte de nombreux matériaux de recherche.

21Leur situation spatiale, sociale, politique façonne leur situation de participation. La fiche d’observation des réunions se double d’une approche normée des terrains d’étude : ainsi la comparaison urbanistique, sur le contenu des projets urbains (Tab. 2), relayée par la situation spatiale des 4 projets concernés (encadré n °1) apporteront les éléments d’appréhension spatiale éclairant les dispositifs de participation des projets.

Tableau 2. Comparaison urbanistique des 4 terrains d’étude

Tableau 2. Comparaison urbanistique des 4 terrains d’étude

22En situation péricentrale, nos quatre terrains d’étude s’inscrivent dans un contexte de fort renouvellement urbain : ces espaces périphériques (friches, quartiers dévalorisés) acquièrent davantage de densité et de centralité au sein de la métropole parisienne (encadré n° 1). Les enjeux métropolitains y apparaissent de plus en plus prépondérants, au travers de l’attribution d’équipements liés à la métropolité : station du Grand Paris Express, revalorisation des portes de Paris, Palais de justice de Paris. Ils gagnent dès lors en centralité et visibilité.

Encadré 1. Quatre espaces en situation de périphérie, gagnant en centralité et visibilité

Encadré 1. Quatre espaces en situation de périphérie, gagnant en centralité et visibilité

23Les quatre projets urbains connaissent des situations de participation différenciées. Clichy-Batignolles n’a d’habitants que depuis 2012 mais il a toujours eu de nombreux riverains. Une association s’était créée en soutien au projet, les amis de l’ÉcoZAC Clichy-Batignolles, mais elle a été dissoute. La concertation a démarré en 2008 et fluctue dans le temps, connaissant des périodes intenses et des pauses. Des dispositifs plus originaux y sont observables : une assemblée annuelle de la concertation finalement relayée par des portes ouvertes annuelles, la participation aux jurys des concours d’architecture, garant. À Bagneux, la concertation a rassemblé environ 30 personnes lors des ateliers et de la balade urbaine, avec une assiduité remarquée de plusieurs habitants dont des membres de l’association Habiter la Porte d’en Bas, investis dans les démarches participatives et experts en biodiversité. La concertation de Masséna-Bruneseau est intégrée à celle de la ZAC Rive Gauche et un groupe de suivi lui est dédié. Les participants sont des riverains lointains (Ivry, nouveaux habitants de Masséna Nord) car le site du projet ne comprend pas d’habitants. La concertation du quartier Paul Bourget rassemblait une trentaine de participants aux ateliers, avec à la fois un renouvellement important du plus grand nombre et l’assiduité des membres actifs d’associations de locataires.

3. Appréhender le théâtre des dispositifs participatifs : où et comment se déroulent les réunions ? Qui y rencontre-t-on ?

24L’application de la grille d’analyse sur le lieu, les acteurs du territoire présents et leurs relations amène à dégager des éléments de théâtralité dans le spectacle de la réunion publique : la mise en scène de l’espace, les différents acteurs, parfois masqués, jouant leurs rôles, la dimension en partie artificielle des débats.

3.1. Analyser la façade de la concertation : lieux, mises en scène et temporalités

25Le lieu de la concertation dépend de contraintes fortes : la recherche d’une salle assez grande, gratuite, neutre et disponible le soir. L’école, la mairie, la maison du projet, une salle des fêtes sont des lieux à forte connotation symbolique (Bourdieu, 1993). Si l’école publique est pratique, elle risque de rabaisser les participants en situation d’élèves. La mairie, maison commune des citoyens et lieu de pouvoir, place les habitants comme parties prenantes. La « maison du projet » implantée dans l’espace du projet urbain, invite à entrer afin de s'informer. Mais elle est temporaire : sa présence est subordonnée au projet.

26Le dispositif participatif le plus commun est la réunion publique d’information : des chaises pour le public font face à la tribune des orateurs, une scène, de laquelle s’expriment des élus, des experts, souvent un professionnel de la participation qui anime la réunion. Cette disposition de la salle souligne l’inégalité des statuts : il y a ceux qui détiennent le pouvoir et le savoir, et en face, ceux qui en sont a priori dénués et qui viennent apprendre. La figure 4, volontairement schématique, constitue un modèle descriptif de nos observations.

Figure 4. La mise en scène de la réunion publique

Figure 4. La mise en scène de la réunion publique

27Dans cette configuration proche d’une salle de classe, sont rejoués la mise en scène des rapports de pouvoir qu’elle implique, la répartition du silence et du discours. Pour obtenir davantage d’interactions entre les participants, la forme « atelier » estompe la distinction entre les porteurs du projet et les habitants assis autour de tables (photo 1). Les deux formes, ainsi que d’autres formes hybrides, se rencontrent dans la plupart des concertations. Réunion plénière, conférences, ateliers, visites se sont ainsi alternés pour la ZAC Victor Hugo.

Photo 1. Atelier sur l’habitat à la maison du projet de Bagneux, réflexion sur la hauteur et la disposition des immeubles par rapport à la voirie

Photo 1. Atelier sur l’habitat à la maison du projet de Bagneux, réflexion sur la hauteur et la disposition des immeubles par rapport à la voirie

28Les processus de concertation sont rarement réguliers dans le temps, ils s’inscrivent dans plusieurs calendriers et temporalités : le calendrier politique, le calendrier du projet, les temporalités administratives, les temporalités des participants – entre investissement et lassitude.

3.2. Les acteurs du théâtre : quelles catégories d’acteurs sont présentes dans les réunions ?

29Entre les orateurs sur la scène et les habitants dans le public apparaît régulièrement un personnage essentiel : le professionnel de la concertation. Aux yeux du public, il semble seulement animer la réunion. En réalité, il conçoit assez largement le cycle de réunions, certes en collaboration avec la collectivité. Le choix de ce prestataire donne une couleur déterminante à la participation selon ses principes et son métier : urbaniste, communicant, médiateur. Il améliore le déroulement de la réunion en apportant une information plus accessible pour les participants tant sur le dispositif participatif que sur le projet lui-même : des règles de participation plus claires et des conditions plus égales d’accès à la parole entre orateurs et membres du public.

30La présence du concertateur marque la volonté de la collectivité locale en faveur de la participation. L’effort est d’abord financier. Mais il implique aussi une réflexion partagée entre le prestataire et le commanditaire. Sa présence semble plus fréquente dans les projets urbains durables, qui rejoignent alors la « participation du Nord » de Beuret et Cadoret (2010) : une participation institutionnelle, issue des collectivités locales, disposant de moyens budgétaires, humains, techniques. Cette participation du Nord s’oppose à celle du Sud, ascendante mais manquant de moyens. La présence du professionnel de la participation apparaît dès lors comme un facteur de différenciation essentiel des dispositifs participatifs.

31Si les orateurs sont relativement bien identifiés, tous les autres participants le sont beaucoup moins et peuvent rester inconnus jusqu’à la fin de la réunion. Un tour de table peut être effectué : ce n’est pas pour autant que les participants y délivrent la totalité de leurs casquettes. La plupart du temps, l’anonymat règne, même si de nombreuses interconnaissances sont observables. Lors des réunions publiques, ceux qui prennent la parole ne sont pas uniquement des habitants et n’annoncent pas toujours leur(s) casquettes(s) :
- Des représentants associatifs (TamTam à Massena-Bruneseau ; La Porte d’en Bas à Bagneux) ;
- Des représentants de conseils de quartier (La Fourche / Guy Môquet à Clichy-Batignolles) ;
- Des militants PS ou UMP (Clichy-Batignolles) ;
- Des professionnels en urbanisme, en architecture, en environnement

32- Des représentants de copropriété ou de locataires, venus défendre leurs intérêts / droits (résidence Olympe et impasse Chalabre à Clichy-Batignolles) ;
- Des agents de la collectivité ;
- Des habitants / riverains montrant leur expertise d’usage.

33Selon les cycles participatifs, on peut assister à de nombreuses prises de paroles témoignant d’un certain savoir-faire et de messages à faire passer. D’autres fois, les participants restent largement muets. Une partie de ces muets sont des « passagers clandestins », des personnages politiques inconnus pour les habitants : membres de cabinet, directeurs de collectivités, élus, opposants politiques.

34La grille d’observation permet de dégager des rouages du théâtre de la participation et notamment ses différents acteurs, qui fragilisent les conditions de participation en empêchant la réalisation du niveau 2 du modèle délibératif : la transparence des conditions de la discussion. Il s’agit là de premiers éléments d’explications à l’inaboutissement de la délibération.

4. Des clés d’analyse pour comprendre la labilité de la délibération dans les dispositifs participatifs et retrouver les citoyens dans un système complexe équivoque

35Toutefois parmi tous ces acteurs ainsi décryptés, que reste-t-il de l’habitant peu mis en avant dans les dispositifs participatifs, bien qu’il constitue le destinataire des messages délivrés ? Au-delà de la grille d’observation, le terrain a mis en exergue le manque de présence de l’acteur principal. C’est en questionnant les territoires derrière les acteurs, c’est-à-dire leur champ d’évolution, spatial (expertise d’usage), mais aussi politique (citoyenneté) que l’inaboutissement trouve de nouveaux éléments d’explication. Du point de vue de l’habitant, les dispositifs participatifs constituent un système complexe équivoque. Aux yeux des organisateurs, la figure de l’habitant masque le citoyen, usager et acteur des territoires.

4.1. Les dispositifs participatifs : un système complexe équivoque

36Pour quiconque en réunion publique, la première difficulté à laquelle on se heurte est l’identification des multiples orateurs. La seconde concerne la compréhension du projet urbain proposé. Les discours qui accompagnent le projet, sa mise en récit oscillent entre de grands principes d’aménagement et des approches techniques. De plus, quand des images prospectives du projet urbain sont présentées, elles peuvent lui conférer un caractère fixe, intangible, entraînant des craintes et des réticences. Finalement, ces réunions publiques, qui offrent aux citoyens la possibilité de rencontrer leurs élus, participent de manière volontaire ou non, à des enjeux politiques ou électoraux à une autre échelle. Ces différents éléments nourrissent la confusion du système complexe de la réunion aux yeux de l’habitant (fig. 5).

Figure 5. La réunion publique du point de vue habitant : un « système complexe confus »

Figure 5. La réunion publique du point de vue habitant : un « système complexe confus »

37Quelques soient les projets urbains, y règnent la même confusion des objectifs et des attentes. En effet, les rapports de pouvoir induits par le dispositif spatial nourrissent un double quiproquo entre les attentes des participants et les objectifs des organisateurs des dispositifs participatifs :
- Le contenu du projet : quels sont les thèmes essentiels de discussion et de préoccupation ?
- Les objectifs et le déroulement du dispositif participatif, qui peuvent être flottants du côté des organisateurs

38Le tableau 3 met en regard les dimensions essentielles des projets pour leurs porteurs et les points de préoccupation des participants, qui diffèrent tant en thématiques qu’en échelle du point de vue, les participants répondant aux organisateurs. Ces décalages expliquent que les dispositifs participatifs atteignent parfois le niveau 3 du modèle délibératif mais empêchent l’accomplissement du niveau 4.

Tableau 3. Le double quiproquo des objectifs (des organisateurs) et des attentes (des participants) : thèmes de discussion et conditions de participation

Tableau 3. Le double quiproquo des objectifs (des organisateurs) et des attentes (des participants) : thèmes de discussion et conditions de participation

39La durabilité du projet ne se présente pas comme un sujet fédérateur pour les participants comme pour les organisateurs. À Clichy-Batignolles, la durabilité a été involontairement traitée comme un thème parmi d’autres ; elle a été proposée très tard dans le cycle de concertation de la ZAC Victor Hugo. Lorsque la chercheuse a proposé d’en discuter à Clichy-Batignolles, le concertateur et les participants ont fait part de leur accord, sans jamais s’emparer du sujet. En revanche, des constituants indirects de la durabilité sont discutés à la demande des participants : la mixité sociale, la hauteur comme image de la densité, la sociabilité de quartier, la biodiversité. Or si les deux premiers sont particulièrement sensibles, ils sont soit évités soit au cœur des confrontations.

40Le quiproquo des attentes et des objectifs concerne aussi les processus participatifs, en fonction des valeurs du professionnel de la participation choisi et des objectifs politiques de la collectivité sur le projet. Certains professionnels recherchent la capacitation des citoyens en leur donnant des clés d’analyse urbanistiques de l’espace et du projet (Ville Ouverte à Masséna-Bruneseau). D’autres s’effacent pour favoriser la diversité des prises de parole de tous et les expliciter (DAC Communication à Clichy-Batignolles). Dans le quartier Paul Bourget, l’objectif de la concertation était l’expression des différents points de vue et points de tension, et la collecte des perceptions habitantes de l’espace vécu. Pour l’écoquartier Victor Hugo, il s’agissait dans un premier temps d’informer les habitants et de les faire réagir afin de collecter leurs avis et demandes.

41Lorsque les organisateurs annoncent leurs objectifs en début de réunion, le message ne passe pas pour autant clairement, les participants n’étant pas en mesure d’identifier les différentes échelles et formes flottantes de la participation. La distinction entre concertation règlementaire et concertation volontaire n’est pas évidente. De plus, les participants aspirent davantage à la discussion directe (dialogue ou confrontation) avec les élus et à la codécision plutôt qu’à l’information et à la consultation.

42Certains participants se montrent attachés à la dimension délibérative en apportant des éléments de discussion sur les conditions de participation, comme le lieu de la réunion. À plusieurs reprises en réunion publique à Clichy-Batignolles, la confiscation de la délibération sur le projet par des querelles politiques (élections régionales, conflit jugé personnel entre élues) a été dénoncée par des participants réguliers. D’autres encore apportent les réponses techniques tardant à venir de la part des organisateurs, comme à Clichy-Batignolles sur la population concernée par les logements sociaux. Ils s’inquiètent aussi des absents de la participation, comme cette habitante de Bagneux (11/03/11) :

43« Est-ce qu'on va être en capacité pour que les populations de ce nouveau quartier s'imprègnent de nos discussions ? Comment retraduire tous ces débats pour que la matière prenne bien et pour qu'à chaque étape de l’évolution du projet, il y ait de plus en plus de gens qui viennent ? »

44Dès lors, on peut penser que l’habitant, ici vraisemblablement citoyen-expert, déborde les objectifs des organisateurs concernant le dispositif participatif et montre qu’il souhaite élever le débat vers le modèle délibératif, en tant qu’acteur des territoires.

4.2. Redonner ses lettres de citoyenneté et d’acteur des territoires à l’habitant

45À nos yeux de géographe, le quiproquo porte aussi sur le public pressenti voire imaginé par les organisateurs et le public réellement présent, révélant les « territoires percés » de la participation (Joliveau, 2001), entre tiers-absents et citoyens experts. Que recouvre la vaste catégorie des habitants ? Pour les urbanistes, l’habitant est celui qui habite un logement et qui circule dans le quartier. Pour les élus, c’est un administré, un électeur, voire un NIMBY (Not In My Backyard). Communément, il vit dans un lieu, y a sa résidence ; il est un usager du quartier. Les participants ne sont représentatifs ni sociologiquement, ni politiquement, car ils ne sont ni élus ni tirés au sort. La composition du groupe des « habitants » fait apparaître des contrastes entre des catégories absentes de la population et des catégories sur-représentées. Sont en général absentes les classes populaires, les populations issues de l’immigration et les jeunes actifs. Ce sont les tiers-absents, mais pas uniquement. Parmi eux, des personnes se déclarant favorables au projet lors d’une enquête dans les espaces publics de Clichy-Batignolles, nombreux n’ont pas souhaité pour autant participer aux réunions (Jégou, 2011). Les catégories les plus aisées et les plus instruites sont surreprésentées, renforçant la proportion de « citoyens-experts » (Parotte, Piet et Rossignol, 2011) : experts du projet urbain et/ou de la participation. Ces territoires percés de la participation fragilisent l’accomplissement du niveau 1 du modèle délibératif.

46Qu’est-ce qui est attendu des habitants dans un dispositif participatif descendant ? Un savoir d’expertise, la défense de leur intérêt individuel, une opposition politique, leur adhésion au projet ou leurs propositions ? Bien souvent, lors de ces réunions publiques, les compétences des participants ne sont pas mobilisées, de même que leurs pratiques spatiales qui débordent des territoires institutionnels avec l’accroissement des mobilités.

47Chaque catégorie d’acteur vient avec ses représentations spatiales (Debarbieux et Lardon, 2003 ; Lussault et al., 2003) qui sont fonction de leur(s) rôle(s). Les « simples » habitants attendus ne sont pas présents : soit ils ont une autre casquette publique qui primerait ; soit ce sont des riverains plus ou moins éloignés. En effet, on ne peut envisager l’habitant dans une dimension unique. Multicasquettes (Gumuchian, 2003), il est « à la fois Habitant, Usager et Citoyen –HUC- (Bassand et Joye, 1999). Chacune de ces facettes correspond à un domaine : l’habitant un espace, l’usager des services (au sens large), le citoyen les capacités de contrôle des biens publics. La dimension territoriale de l’habitant-usager-citoyen s’avère omise dans les dispositifs participatifs.

48Sollicité dans sa fonction d’habiter, réduit à un territoire unique, assigné à résider « l’habitant » risque effectivement de s’intéresser en priorité à un territoire à l’échelle de l’individu (Schmitz, 2012) et dès lors, en Nimby, à la propreté des trottoirs. L’utilisation de cet acronyme disqualifie, a priori, toute parole et toute intervention traduisant la grogne à l’égard des modalités de l’information ou du projet lui-même (Mandinaud et Viot, 2006) : les niveaux 1 et 2 du modèle délibératif ne peuvent être accomplis. Pour que les individus accèdent à l’intérêt général, il importe de les questionner en tant que citoyens et acteurs des territoires. Dans ces conditions, les citoyens-experts engagés, plus à même de détourner les dynamiques descendantes, s’avèrent plus enclins à se maintenir dans les dispositifs participatifs descendants ne valorisant pas suffisamment les citoyens.

49Les quiproquos multidimensionnels des dispositifs participatifs empêchent l’accomplissement des différents niveaux du modèle délibératif, à l’intérieur de chacun d’entre eux mais aussi dans plusieurs à la fois : la délibération demeure inaboutie.

Conclusion

50Un modèle délibératif qui peine à se mettre en œuvre, plaçant les projets urbains durables dans une situation d’intermédiarité dans l’apprentissage de la participation.

51L’observation participante apporte des matériaux de recherche aussi riches que foisonnants pour les chercheuses, sans vision globale dans l’espace et dans le temps, ce qui empêche d’identifier des effets tangibles de la participation sur le projet. Des temps d’observation plus longs ou des modalités d’enquête moins immersives s’avèrent nécessaires. Pourtant c’est cette observation participante, qui dans sa réflexivité, à partir du point de vue citoyen, a permis d’identifier les éléments de la labilité du modèle délibératif.

52Les dispositifs participatifs des projets urbains durables s’avèrent être des théâtres de la participation, aboutissant à la construction de châteaux de cartes urbains. Notre approche pragmatique a mis en évidence l’importance de l’émergence d’un nouveau paradigme délibératif (Manin, 2011) dans une approche habermassienne, entre deux visions qui s’opposent, une vision idéaliste et vision hypercritique de la participation (Blondiaux, 2008). En effet, des éléments du modèle délibératif sont observables en réunion. Mais ils ne peuvent dépasser les multiples ambiguïtés soulevées sur les rôles des acteurs du théâtre, le quiproquo des objectifs des organisateurs et des attentes des participants qui fragilisent la qualité de la participation. Malgré les efforts participatifs supplémentaires dont bénéficient les projets urbains durables étudiés, la délibération ne peut s’accomplir et s’installer.

53L’image de la péricentralité des projets urbains durables concernés peut être réutilisée dans le temps, pour caractériser cette transition vers un aménagement urbain durable mais aussi vers une plus grande participation. Les processus délibératifs créent des espaces de formation et promeuvent des pratiques expérimentales démocratiques. La participation citoyenne doit s’inscrire dans une temporalité sociale longue : c’est le temps de l’apprentissage individuel, collectif et national. Les dispositifs participatifs étudiés ici se situaient en phase de projet, les dispositifs participatifs en phase de gestion restant rares. Finalement, cette péricentralité de la participation peut s’apparenter à une situation d’intermédiarité des pratiques des dispositifs participatifs, un entre trois, entre démocratie représentative, participative, délibérative.

54Si l’on considère cette péricentralité comme un tournant vers une participation plus aboutie, dans quelles directions tendre : généraliser et systématiser les dispositifs participatifs de manière descendante et institutionnelle ? Ou bien poursuivre la vitalité de la démarche participative à partir sa dimension expérimentale et singulière ?

55Ce sont les configurations territoriales différentes des projets urbains durables qui rendent chaque dispositif participatif singulier dans deux aspects différents :
- par les acteurs du territoire en présence : les objectifs des élus, les méthodes de l’animateur, l’influence de collectifs, la distance des participants par rapport au projet habité ;
- par la situation géographique du territoire dans les enjeux de renouvellement urbain de la métropole parisienne.

56La prise en compte des Habitants-Usagers-Citoyens, acteurs de leurs territoires multiples, grâce à la délibération des enjeux territoriaux multiscalaires et par là de situations territoriales et sociales singulières, peut permettre aux démarches participatives de progresser en s’inscrivant dans une dynamique vivante de durabilité.

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Table des illustrations

Titre Figure 1 : Évaluer l'implication des habitants (d’après Arnstein et Beuret)
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Fichier image/jpeg, 80k
Titre Tableau 1. Une grille d’observation partagée, construite au fil de l’eau
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Titre Figure 2. Observation participante de 4 projets urbains durables dont 2 écoquartiers
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Fichier image/png, 18k
Titre Figure 3. Localisation des 4 terrains d’étude à Paris et en première couronne
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Titre Tableau 2. Comparaison urbanistique des 4 terrains d’étude
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Fichier image/png, 278k
Titre Encadré 1. Quatre espaces en situation de périphérie, gagnant en centralité et visibilité
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Fichier image/png, 384k
Titre Figure 4. La mise en scène de la réunion publique
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Fichier image/jpeg, 224k
Titre Photo 1. Atelier sur l’habitat à la maison du projet de Bagneux, réflexion sur la hauteur et la disposition des immeubles par rapport à la voirie
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Titre Figure 5. La réunion publique du point de vue habitant : un « système complexe confus »
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Titre Tableau 3. Le double quiproquo des objectifs (des organisateurs) et des attentes (des participants) : thèmes de discussion et conditions de participation
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Pour citer cet article

Référence électronique

Hélène Chelzen et Anne Jégou, « À la recherche de l’habitant dans les dispositifs participatifs de projets urbains durables en région parisienne : les éclairages de l’observation participante », Développement durable et territoires [En ligne], Vol. 6, n°2 | Septembre 2015, mis en ligne le 30 septembre 2015, consulté le 29 juillet 2016. URL : http://developpementdurable.revues.org/10896 ; DOI : 10.4000/developpementdurable.10896

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Auteurs

Hélène Chelzen

Hélène Chelzen est Doctorante en géographie à l’université Paris 1 Panthéon-Sorbonne CNRS UMR 7533, Ladyss. Elle prépare une thèse, sous la direction de P. Pech, sur la concertation comme modalité de la mise en œuvre des politiques publiques durables à partir de l’exemple de la métropole parisienne. Elle enseigne dans le secondaire, lnchelzen@gmail.com

Anne Jégou

A. Jégou est MCF en géographie à l’université de Bourgogne, après une thèse sur la gouvernance de la durabilité urbaine dans la métropole parisienne sous la direction de P. Pech, Laboratoire ThéMA, anne.jegou@u-bourgogne.fr

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