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Dossier "Participation habitante et écoquartiers"

Continuité et discontinuité de l’implication des habitants dans les écoquartiers. Le cas de la Zac Pajol à Paris

Continuity and discontinuity in the involvement of inhabitants in ecodistricts. The example of the Pajol ZAC (designated development area)
Camille Gardesse et Isabelle Grudet

Résumés

Cet article porte sur le processus d’élaboration de la Zac Pajol à Paris. Celui-ci est exceptionnel à plus d’un titre. D’abord parce qu’il a émergé à partir de mouvements ascendants, ce qui n’est le cas que dans 8 % des écoquartiers français. Ensuite parce que l’implication habitante s’est déroulée dans un climat de confiance. Les dispositifs créés pour l’occasion se sont révélés être de véritables lieux d’échanges et de dialogue sur la programmation, le schéma d’aménagement urbain et les espaces publics. Ces cadres de rencontre dépassent en effet largement les objectifs d’adhésion ou d’appropriation auxquels se limitent généralement les élus et les professionnels. Enfin parce que les habitants impliqués ont prolongé leur action après les livraisons des bâtiments en organisant des événements culturels autour des équipements publics ou en s’impliquant dans le projet de Paris Nord Est. Pourtant, malgré la présence d’un de leur représentant dans les jurys de concours architectural, ces personnes n’ont pas participé aux choix à l’échelle architecturale (dispositifs spatiaux, matériaux, énergie…) qui se sont effectués dans la sphère interprofessionnelle. En ce sens, ce projet illustre une constante notée dans les recherches menées dans le champ de l’urbanisme sur les dispositifs participatifs en France : même lors de projets dans lesquels les habitants ont été fortement impliqués, ces derniers sont rarement invités à participer à l’intégralité du processus d’élaboration du projet.

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Texte intégral

1Bien que les logiques d'émergence des quartiers durables en Europe aient différé selon les périodes et les pays (Emelianoff, 2007 ; Souami, 2009), l’association des habitants en tant que partie prenante de ces opérations apparaît comme un dénominateur commun, tant dans la réalisation des projets que dans la mise en œuvre de dispositifs de gestion collective des espaces aménagés (Lefebvre, 2002). Un certain nombre de quartiers durables résultent même de leur initiative comme en Allemagne ou aux Pays-Bas (Emelianoff, 2007). Dans les projets d’écoquartiers, les liens entre performances environnementales, économiques et sociales d'une part et implication des habitants d'autre part sont régulièrement établis dans des termes soulignant leur forte interdépendance. Alors que la participation des habitants est considérée comme l'un des piliers du développement durable, les projets d'écoquartiers pourraient ainsi jouer un rôle moteur dans une évolution significative des démarches de projet en urbanisme. Néanmoins, en France, les politiques publiques ont davantage tardé à considérer la possibilité de faire jouer un rôle aux citoyens dans la définition de l’action publique (Rosanvallon 2006, 2008). Depuis une vingtaine d’années, une posture plus ouverte à cet égard se développe, dans un mouvement général de refonte des modes de gouvernance dans le domaine de l'aménagement (Blanc, 2009). Cette évolution fait face notamment à des phénomènes d’exclusion sociale, de crise de la représentation politique (Sintomer, 2007) et à un désir de plus en plus important manifesté par des membres de la société civile d’être davantage associés à la gestion des « affaires de la Cité ». De fait, les maîtres d'ouvrage publics n'hésitent plus à mettre en avant le caractère « concerté » de leurs opérations eu égard aux obligations réglementaires qui leur sont faites.

2Cependant, s’il est clair qu'une multiplicité d'outils et de dispositifs participatifs ad hoc ou institutionnels ont été inventés et déployés ces dernières années, les expériences paraissent en revanche souvent limitées du point de vue du degré d'implication des habitants dans l'élaboration des projets et des décisions. On remarque notamment que sont régulièrement qualifiées de concertées des démarches qui ne dépassent en fait pas les stades de l'information voire de la consultation. Par ailleurs, les espaces et les temps de débats qui impliquent des citoyens et ceux où les projets se définissent s'avèrent souvent sans articulation explicite ; le management du projet et celui de la concertation semblent s’organiser de façon indépendante (Dimeglio et Zetlaoui-Léger, 2007 ; Gardesse, 2011). Or, précisément, de nombreux travaux réfléchissant aux conditions de pertinence de la participation habitante ont conclu à l’enjeu essentiel de la temporalité : il s’agit de permettre la participation au processus d’implication tout au long du projet (notamment en amont pendant les phases de diagnostic et d’élaboration d’objectifs) par la mise en place de dispositifs adéquats. Ce critère repose sur l’idée selon laquelle la continuité des dispositifs participatifs aux différentes étapes du projet est indispensable dans les projets d'urbanisme qui passent par différentes phases, dont l'une peut donner lieu à des décisions invalidant les acquis des précédentes tout au long de la démarche de projet.

3De ce point de vue, une question émerge : les opérations d’aménagement urbain que sont les écoquartiers, sous-tendues par de fortes ambitions en matière de développement durable, permettent-elles des changements structurels dans l’organisation des ingénieries de projets ?

4Nous nous sommes interrogées sur cette dimension au travers d’une recherche menée sur la participation habitante dans les projets d’écoquartiers. Cette recherche entendait contribuer à l’exploration des relations pouvant exister entre poursuite d’enjeux de développement durable et nouvelles pratiques de projet en urbanisme. Elle a ainsi eu pour ambition de s’intéresser aux premiers projets valorisés en tant que « quartiers durables » ou « écoquartiers » en France, au lendemain du Grenelle de l’Environnement. Des dispositifs d’enquêtes in situ ont été menés de juin 2011 à juin 2012, huit monographies ont été réalisées et l’une d’elles portait sur le projet de la Zac Pajol dans le 18ème arrondissement de Paris, auquel s’intéresse particulièrement cet article.

Figure 1. La halle Pajol côté place, avec les entrées de la bibliothèque et de l'auberge de jeunesse

Figure 1. La halle Pajol côté place, avec les entrées de la bibliothèque et de l'auberge de jeunesse

Figure 2. La halle Pajol côté jardin. La structure métallique en shed ajourés abrite un jardin et supporte des panneaux photovoltaïques

Figure 2. La halle Pajol côté jardin. La structure métallique en shed ajourés abrite un jardin et supporte des panneaux photovoltaïques

5Cette opération est une des rares opérations françaises à avoir fait l’objet à la fois d’une mobilisation habitante et de la mise en place d’un dispositif participatif ayant œuvré à la définition du schéma d’aménagement d’urbain et à des choix programmatiques. Aussi nous a-t-il semblé qu’elle pouvait, au delà de la particularité des éléments de son histoire, servir à illustrer différentes situations susceptibles d’être rencontrées dans les écoquartiers d’une part, nous aider à interroger de manière fine la question de la (dis)continuité du dispositif participatif sur la totalité du processus d’autre part, appréhendé dans sa dimension temporelle.

6L’article est organisé de manière chronologique et présente quatre configurations. Ces configurations se succèdent tout en se chevauchant. Elles portent sur la relation entre des habitants concernés par et/ou impliqués dans le projet, des professionnels et des élus. La première renvoie à une mobilisation militante (partie 1). La spécificité de la Zac Pajol repose en grande partie sur l’ancienneté de l’histoire du projet et de la mobilisation de représentants associatifs contre une première proposition programmatique de la Mairie de Paris (1994-95). La deuxième (partie 2) s'apparente à une collaboration avec la mise en place d’un processus participatif dans lequel se sont instaurées des relations de confiance (depuis décembre 2002). La troisième et la quatrième (partie 3) se caractérisent par un éloignement progressif. D’abord une certaine prise de distance est imposée aux représentants associatifs -sans que ceux-ci ne la remettent véritablement en cause- au moment du travail de conception des bâtiments publics élaboré en dehors du processus participatif (2005-2012). Ensuite, les représentants de la société civile ont tendance à reprendre leur autonomie en se tournant vers d’autres actions destinées soit à utiliser l’expérience acquise dans ces groupes de suivi dans d’autres projets en cours au nord de Paris (depuis 2008), soit à favoriser l’appropriation de ce nouveau quartier par les habitants de ce secteur du 18ème arrondissement (depuis 2013).

1. De la mobilisation habitante contre un projet à l’incorporation des contestataires dans un processus de concertation

1.1. Le rejet d’un projet de logements impliquant la destruction de la halle

7Le premier projet de Zac Pajol est pensé dans les années 1994-1995 par la Mairie centrale et l’Apur, sous la mandature de Jacques Chirac puis de Jean Tiberi. Il consiste à construire un ensemble de 620 logements, impliquant la destruction de la halle. Cette proposition rencontre rapidement une vive opposition d’habitants du quartier, due en grande partie à la prévision de destruction de la halle. La contestation repose principalement sur l'idée que l'arrondissement, et notamment le quartier de la Chapelle, a davantage besoin d’équipements que de logements. En effet, les équipements sportifs y sont peu nombreux. Il existe quelques équipements à vocation culturelle, mais ils sont enclavés et disposent de capacités d'accueil insuffisantes. C’est pourquoi, à la suite d’une enquête publique menée en 1994, plusieurs habitants se regroupent en association – l’Association La Chapelle – contre ce projet de Zac.

8« On leur a dit, attendez ce n’est pas possible ! On a un collège trop petit, on n’a pas d'école, il y a trois brins d'herbe ! Je me voyais mal accepter que l'on fasse venir des gens sans leur offrir simultanément des équipements publics. » (Présidente de l’association Cactus).

9Cette vingtaine d’associatifs rencontre quelques difficultés à justifier sa posture auprès des habitants du quartier, qui souffrent fréquemment de mauvaises conditions de logements : c’est pourquoi ils se mobilisent en distribuant des tracts sur les marchés pour expliquer la nécessité selon eux de développer des équipements pour les habitants installés plutôt que de faire venir de nouveaux habitants.

10À travers cette critique de la densification, c’est aussi une éthique des projets d’aménagement que certains défendent, notamment un habitant architecte, fondateur de la « cellule de prévisualisation » :

11« Les associations ont commencé à se battre à ce moment là contre un projet qui était pharaonique de l’ancienne administration avec 630 logements sur le terrain. Les habitants trouvaient ce projet de densification surréaliste.[…]. A ce moment-là, à Paris, on démolissait beaucoup, des pans entiers de la ville étaient reconstruis uniformément. […] Reconstruire la vie à l’intérieur est plus difficile dans ces quartiers nouveaux, quand les choses ne se sont pas passées de manière progressive. Donc je suis venu dans ces associations pour aider dans la bataille. Avec une certaine position, des argumentaires, et pour contrecarrer ce projet un peu surréaliste » » (architecte, membre de la cellule de prévisualisation et de la Cepa).

12Suite à cette opposition, l’opération est suspendue.

1.2. La poursuite de la contestation au moment de l’alternance politique à Paris

13Le processus de projet reprend au début des années 2000, après l’élection de Bertrand Delanoë à la Mairie de Paris. Dans un premier temps, Jean-Pierre Caffet, ancien adjoint à l’urbanisme du 18ème arrondissement devenu adjoint à l’urbanisme de la ville de Paris, demande à l’Apur de proposer un nouveau schéma d’aménagement. Ce deuxième projet prend la forme d'un schéma d’aménagement avec des équipements mais il continue à prévoir la destruction de la halle. De ce fait, il provoque à nouveau une mobilisation des habitants.

14Cette mobilisation se met en place à partir des acquis de la précédente, à savoir, en premier lieu, une connaissance des intentions de la ville et des services techniques de faire de la friche ferroviaire un espace de projet ; par ailleurs, la mobilisation de personnes et d’associations prêtes à s’impliquer vis-à-vis de cette question ; et enfin, la capitalisation d’arguments déjà échangés à ce propos. Des représentants d’associations du quartier se regroupent en une coordination, la « CEPA ». Il s’agit de la Coordination Espace PAjol qui se définit comme un « groupe d’habitants, d’associations et de professionnels de l’urbanisme, bénévoles, réunis pour réfléchir ensemble sur l’avenir du site Pajol ». Un petit groupe se constitue pour mieux connaître et montrer le site et la halle aux membres de la Cepa, c’est la « cellule de prévisualisation ». 

15« La halle n'était pas connue par les habitants, seulement certaines personnes avaient eu l'occasion d'y pénétrer car il y avait les artistes qui travaillaient là […] On a travaillé de manière assez intensive, on a fait une maquette assez conséquente de la taille de cette grande table pour montrer la halle, les espaces, les rues. Une maquette pour discuter avec les habitants, car on s’est dit que c’était le moyen le plus direct, judicieux pour faire comprendre les enjeux spatiaux. » (architecte, membre de la cellule de prévisualisation et de la Cepa)

16La cellule de prévisualisation de la Zac Pajol a pour objectif d’aider les propositions « émanant du quartier » et plus spécifiquement des associations et des habitants. Une partie de ces représentants associatifs se sont déjà mobilisés contre le premier projet dans les années 1990 et à partir de ce deuxième projet, tous restent impliqués tout au long des années 2000. Les membres de la Cepa participent pendant le 1er semestre 2002 aux commissions techniques de l’Équipe de Développement Local (EDL), mises en place dans le cadre des actions politiques de la ville du 18ème arrondissement, et s’organisent en ateliers de travail dès septembre 2002. Grâce aux EDL, ils peuvent récolter les représentations et attentes des habitants du quartier sur le territoire de la Zac Pajol. Les deux conseils de quartier Chapelle Nord et Sud semblent en grande partie être également associés à ces démarches.

17La principale revendication des représentants associatifs est la réalisation d’équipements au sein de la halle. Ils militent ainsi pour sa conservation, à l’inverse du projet présenté par l’Apur. Le 12 décembre 2002, lors de la réunion publique qui s’est tenue à la Mairie du 18ème arrondissement, les représentants de la Cepa rendent public leurs principes et notamment l’idée de préserver la grande halle sur le site. Ils montrent également, grâce à un projet qu’ils ont édifié avec la cellule de prévisualisation (sous forme de maquette et de visuels), qu’il est possible de conserver ce bâtiment. L'idée que le territoire est délaissé depuis longtemps par les pouvoirs publics et la forte mobilisation de ces habitants amènent Jean-Pierre Caffet à demander que les intentions soient revues, notamment au travers d'échanges avec la population. L’adjoint à l’urbanisme du 18ème arrondissement, qui a développé une expérience du monde associatif et des formes de luttes urbaines à travers son implication dans le quartier de la Goutte d’Or dans les années 1980, semble alors tenir un rôle important par son ouverture au dialogue et dans la mise en place d’instances participatives pour le projet.

18« l’Apur a fait sa présentation et nous on est passé derrière et avec les mêmes photos, on a complètement démoli le projet, retourné la salle, ça a été un moment vraiment extraordinaire. En fait, les photos de l’Apur qui présentaient la halle Pajol à l'époque étaient noires. C'était sinistre. Comme quoi on peut faire dire n'importe quoi aux images. Tandis que nous, on est arrivé derrière, pour défendre la cathédrale de verre lumineuse. C’est Jean-Pierre Caffet, qui était adjoint au maire de Paris et chargé de l'urbanisme, qui a dit : maintenant on va faire de la concertation » (Présidente de l’association Cactus)

19C’est donc l’arrivée de la nouvelle équipe municipale mais surtout la mobilisation d’habitants du quartier qui sont moteurs de l’évolution du projet en termes de contenu d’une part mais aussi en termes de processus, vis-à-vis de l'implication des habitants dans celui-ci. Dès lors, il nous faut souligner que la mobilisation ascendante est forte et influente dans le projet. Pourtant, alors même qu’ils ont bel et bien proposé des alternatives au projet présenté par l’Apur en 2002, il est intéressant de constater que les représentants associatifs insistent pour dire qu’ils ne se trouvaient pas dans une position "de contre-projet" mais souhaitaient simplement « apporter un regard critique » (Président Cepa). Ainsi, bien que les documents précis réalisés avec l’aide des architectes de la cellule de prévisualisation aient tout de même vocation à remettre en cause le projet prévu, les représentants associatifs tiennent à ne pas apparaître comme étant en opposition avec les porteurs du projet. On pourrait dire qu’ils se positionnent dès le départ en tant que « réformistes » et non comme « contestataires ». Alors même que de nombreux maîtres d'ouvrage redoutent voire refusent la mise en place de dispositifs participatifs par crainte de l'opposition souvent portée par les associations locales (Zetlaoui et al, 2013), le cas de la Zac Pajol montre bien comment celle-ci n'est pas nécessairement contre-productive dans un projet d'aménagement et dans les possibilités d'interactions entre habitants et acteurs institutionnels. Au demeurant, cet exemple illustre ce que plusieurs théoriciens de la participation et de la délibération énoncent comme une vertu du conflit : Sandrine Rui explique à ce sujet comment, alors que nombre de procédures de débat public ont « comme finalité » la restriction des conflits, « dans toutes les théories de la délibération, le désaccord, le conflit, la dispute et la confrontation des arguments pour et contre sont essentiels au processus » (cf. Mansbridge, Bohman et al., 2010), cité in Rui, 2013). Par ailleurs, du point de vue de la délibération, pour reprendre la terminologie de Jürgen Habermas (Habermas, 1987), il nous semble que globalement les acteurs participant au processus participatif pour la ZAC Pajol ont davantage développé un « agir communicationnel », c’est à dire un agir par lequel une partie cherche à s'entendre avec l'autre, de façon à interpréter ensemble la situation et à s'accorder mutuellement sur la conduite à tenir, qu’un « agir stratégique », par lequel on cherche à exercer une certaine influence sur l'autre. De ce fait, un processus délibératif, qui passerait par l’échange d’argumentaires et reposerait sur la possibilité pour chaque acteur d'évoluer par rapport à sa position initiale, a pu émerger. Cette posture est également un facteur d’explication de la capacité de l’ensemble des acteurs à dépasser le conflit initial pour favoriser des interactions sur le registre du dialogue constructif.

Encadré 2. La culture démocratique du 18ème arrondissement

Encadré 2. La culture démocratique du 18ème arrondissement

2. Le dépassement progressif de l’opposition initiale à travers les comités de suivi

20Suite à la réunion du 12 décembre 2002, des réunions de concertation sont organisées par l’aménageur (la Semaest) ainsi que les mairies de Paris et du 18ème arrondissement et des habitants. Durant cette période, l’implication des habitants concerne des éléments programmatiques et le schéma d'aménagement général ainsi que des premiers éléments de réflexion sur le projet architectural et paysager du site.

21Dans un premier temps, des réunions sont organisées sur les scénarios d’ensemble et sur la programmation. Des études de faisabilité techniques de la réhabilitation de la halle sont lancées et des discussions sur la conservation de la halle ont lieu entre l’aménageur, la ville et la Cepa. Elles se concrétisent par la formulation de trois scenarios d’aménagement. Le résultat de ces réunions de travail est présenté au début de l’été lors d’une réunion publique organisée par conseil de quartier (2 juillet 2003) accompagnée d’une exposition présentant les trois scenarios. La délibération du Conseil de Paris de février 2004 établit un premier bilan de la concertation et valide le parti d’aménagement avec conservation de la halle.

22À partir de sa réponse à un appel d’offre, l’agence d’architecture Galiano-Simon-Tenot est mandatée pour mettre des cahiers de prescriptions architecturales et paysagères et pour faire un schéma d’aménagement urbain à partir des programmes en grande partie déjà définis lors de la première phase de la concertation (bureaux, bibliothèque, auberge de jeunesse, gymnase, locaux associatifs, espace vert tout en conservant tout ou partie de la halle). Il est alors stipulé que ce travail doit être conduit avec les habitants. Des comités de suivis et de travail thématiques sont alors consacrés à l’affinement du projet. Des habitants, notamment la Cepa, sont associés à ces réunions qui portent sur des aspects programmatiques plus détaillés que lors de la phase précédente.

Encadré 3. Les instances mobilisées dans le projet

Encadré 3. Les instances mobilisées dans le projet

2.1. Quelques tensions au démarrage des comités de suivi

23Lors de ces réunions, plusieurs points de vue s’affrontent, notamment en ce qui concerne le nombre de travées de la halle à conserver ; la taille (mètres carrés et hauteur) et l'emplacement de l'immeuble d'activités ; les usages et l’aménagement de la salle de spectacle ; l'élaboration de cahiers des charges de concours ; les questions de desserte et de flux.

24La discussion la plus tendue concerne le nombre de travées de la halle qui doivent être conservées, la volonté d’en garder un maximum qui émane de la majorité des représentants associatifs s’opposant à la possibilité de construire un équipement sportif sur le site défendue par les services techniques. Cette controverse prend des dimensions politiques et techniques et les membres associatifs du comité de suivi entrent dans la danse.

25D’un point de vue technique, selon l’avis de l’architecte chargée de l’étude d’aménagement urbain, la conservation d’une travée supplémentaire risque de faire perdre « la possibilité de sécuriser le programme de la halle et du gymnase par l’arrière […] et a mis de nouvelles contraintes en termes de sécurité. Elles ont impliqué tout le projet de la halle qui s’est complexifié d’autant ». Les arguments en faveur du maintien de cette travée s’appuient sur l’idée de donner une certaine envergure à la halle. Il semble que ce débat prenne rapidement des enjeux politiques liés aux divergences, notamment au niveau de la mairie de Paris, entre le parti socialiste et les verts. Les représentants associatifs sont partie prenante de ce débat et, à cette occasion, ils apparaissent comme n'étant pas totalement mis à l'écart des sphères politiques et professionnelles du projet. Certains membres associatifs du comité de suivi prennent ainsi position pour la conservation du maximum de travées. Ils cherchent alors à étayer leur point de vue de l’avis d’un professionnel contacté dans une optique militante : c’est pourquoi ils se mettent en relation avec une architecte connue pour ses réalisations éco-techniques en lui demandant de dire, à titre bénévole, ce qu’elle pense des possibilités de conservation et de réhabilitation de la halle. Selon son témoignage, « on s’est retrouvé un dimanche après-midi dans un bistrot […]. J'ai rencontré plusieurs habitants du coin qui m’ont montré des documents d'étude en cours qui leur avaient été soumis dans le cadre de la concertation ». A travers cette rencontre, les habitants sont en quête d’une « expertise », c'est-à-dire d’une évaluation, d’arguments ou de propositions solides portés par une personne expérimentée mais aussi d’une caution, d’une légitimité ou d’une autorité que leur statut d’habitant ne permet pas à lui seul. Les remarques de l’architecte (qu’elle qualifie d’ « expertise ») ont été consignées dans un document ambivalent. Ce qu’elle appelle « un petit rapport écrit et signé très officiel » et néanmoins officieux dans la mesure où il n’a pas fait l’objet d’une commande de la part de la maîtrise d’ouvrage partenariale, à savoir de l’aménageur ou des mairies de Paris ou du 18ème arrondissement. Cet acte crée une tension au sein de la sphère professionnelo-politique, du fait qu’il introduit une personne non mandatée dans un cercle fermé par le truchement d’un groupe d’habitants. L’architecte justifie son acte au nom de sa position de professionnelle engagée dans l’architecture durable :

26« J'ai juste donné mon avis en tant qu’experte : il fallait conserver cette halle et l’équiper de cellules photovoltaïques sur toute la toiture car c'était une situation idéale avec des sheds orientés plein sud. Moi, j'avais livré mon bâtiment à Herne Sodingen en Allemagne avec 10 000 m² de photovoltaïques 10 ans avant. En France, je bouillais de voir dans quel état on était. Car il faut voir que le BBC a fait des progrès formidables depuis seulement quatre ou cinq ans [2012]. Mais on vient de très loin. Donc j'ai proposé ça. Je prends mes responsabilités sur ce rapport d'expert. »

27Ce moment de tension est intéressant dans la mesure où il révèle des ponts entre les sphères politiques, professionnelles et habitantes et des figures hybrides notamment le professionnel agissant à titre militant, l’habitant s’entourant d’expertise, le politique allié à un groupe d’habitants. Cette action du groupe d’habitants articulée à des enjeux politiques et écologiques joue par ailleurs un rôle important dans le processus dans la mesure où l’architecte se porte par la suite candidate pour le concours de transformation de la halle, concours qu’elle a remporté.

2.2. L’instauration d’un climat de confiance

28Cependant l’opposition initiale est bel et bien dépassée après l’acceptation de la part des acteurs politiques de rediscuter du projet et de conserver la halle. Lors des entretiens que nous avons menés en 2012, chacun décrit un climat assez souple et décontracté après les crispations du début de l'opération. Plusieurs personnes témoignent que des « relations de confiance » s’instaurent progressivement et durablement entre habitants et pouvoirs publics, ce qui permet des modalités de dialogue fluides et constructives.

29La personnalité et l’expérience du monde associatif de l’adjoint à l’urbanisme et au développement durable du 18ème arrondissement sont plusieurs fois mentionnées comme des facteurs importants dans l’émergence d’une atmosphère de travail mettant les différents partenaires sur un pied d’égalité.

30« On a travaillé en confiance et je dis heureusement que l'on a eu Michel Neyreneuf comme élu référent du projet Pajol parce que ça ne se serait pas passé comme ça avec les autres élus, par rapport à ce que l’on a pu faire sur Pajol » (Présidente de l’association Cactus)

31Le geste consistant à mettre de côté le projet préparé par l’Apur lors de la réunion publique de décembre 2002 pour lancer un travail de concertation avec les habitants a une valeur performative, il fait comprendre aux personnes ayant contesté cette esquisse qu’elles sont entendues et qu’une collaboration était possible : « On a senti qu'il y avait une vraie écoute. « Un élu qui dit, en réunion publique –c’est-à-dire dans un moment très important- : « on recommence tout avec vous », c'est un signe d'ouverture et de confiance, c’est une preuve » (architecte, membre de la Cepa et de la cellule de prévisualisation). Les habitants ont une impression de transparence de la part des acteurs politiques, qui, dans leurs discours recueillis en entretiens, érigent celle-ci en valeur incontournable de la participation. Dans son étude du débat public mené en Provence-Côte d’Azur en 1997 et 1998 sur la pertinence de l’installation par EDF d’une ligne à haute tension, Alain Bouvier montre bien comment la première étape significative du point de vue de la mise à l’épreuve des relations de confiance entre les différents protagonistes du débat a été la mise en cause de la sincérité d’EDF dans son implication, reposant sur le fait qu’EDF était supposée négocier « en coulisse » avec les maires ou certains conseilleurs municipaux des communes concernées par le projet (Bouvier, 2007). La découverte de ces négociations qui paraissaient cachées a été la première raison de l’ébranlement des relations de confiance dans ce débat. À l’inverse, dans le cas de la ZAC Pajol, c’est précisément le sentiment réciproque de transparence qui permet l'instauration d'une confiance et une pérennisation du dialogue. En effet, la transmission claire des différentes informations relatives au contenu et au processus de projet est un élément essentiel de structuration des relations de confiance. De fait, il existe un rapport entre la possibilité de faire confiance et ce que l’on sait ou pense savoir des éléments du projet : d’après Georg Simmel, la confiance est un état intermédiaire entre le savoir et le non-savoir : « celui qui sait tout n’a pas besoin de faire confiance, celui qui ne sait rien ne peut même raisonnablement pas faire confiance » (cité in Bourdin, 2006).

32Cette émergence et cette stabilité d’un climat de confiance entre pouvoirs publics et représentants de la société civile, y compris de la part de personnes ayant connu d’autres expériences, apparaît comme un élément essentiel de cette étude de cas :

33« J'insiste sur le fait que, pour moi, Pajol est un cas exceptionnel dans le sens où les choses ont été mises à plat à un moment donné et que la concertation a vraiment commencé avec les associations. Ce n'est pas le cas ailleurs. Même si on le demande, les élus arrivent toujours avec un projet plutôt ficelé, déjà les choses sont orientées de telle sorte qu'il devient très difficile de remettre en cause les choses de base. C'est dans ce sens là aussi que ce projet reste différent » (architecte, membre de la cellule de prévisualisation et de la Cepa).

Encadré 4. La notion de confiance

Encadré 4. La notion de confiance

34Notons enfin que tout au long de cette phase de l’opération de la ZAC Pajol, les représentants associatifs restent très mobilisés. La Cepa propose même et organise (elle-même et/ou avec le conseil de quartier) des « réunions publiques ». Les aménageurs donnent leur accord et ne montent pas eux-mêmes de réunions publiques parallèlement. La Cepa demande également aux pouvoirs publics un certain support logistique. Finalement, il semble que ses représentants servent concrètement d’intermédiaire des pouvoirs publics auprès des habitants du quartier non organisés, voire même ont pris symboliquement leur place, car les réunions étaient structurées comme des réunions publiques :

35« on a fait venir différents interlocuteurs qui pouvaient être des représentants de la ville ou d'autres personnes. Les gens s'exprimaient, faisaient leur présentation et nous on organisait ensuite un débat où on suscitait la réaction des gens. Ca a permis de faire avancer certaines choses. » (Président de la Cepa).

36Nous avons retrouvé à plusieurs reprises, dans les projets d’écoquartiers, ce phénomène qui conduit les associations à se positionner dans des situations d’intermédiaires entre maîtrises d’ouvrage et habitants non-organisés, surtout lorsque le travail d'information auprès des habitants non-associatifs n’est pas ou peu pris en charge par les maîtrises d’ouvrage (Zetlaoui et al., 2013), ce qui est le cas pour le projet de la Zac Pajol. Cette situation est généralement choisie par les associations – puisqu’elles relèvent de leur propre initiative –, mais elle n’est pour autant pas toujours confortable pour elles. En effet, si les informations au sujet du projet qu’elles relaient sont peu détaillées ou se révèlent fausses, elles peuvent se trouver en porte-à-faux vis-à-vis des habitants non impliqués dans le projet. Ainsi, l’équipe de recherche Pagode soulignait lors de la Rencontre Ramau des 22 et 23 novembre 2012 que l’organisation de « réunions publiques » par des associations pour des projets d’écoquartiers pouvaient donner lieu à un transfert des représentations de responsabilité quant au projet, les associations pouvant alors devenir des « démineurs » (Greffier, D’Andréa et Tozzi, 2012). Dans le cas de la Zac Pajol, la coordination associative peut en effet être considérée comme un relai direct des pouvoirs publics : 

37« quelquefois, effectivement, il y avait certains commentaires qui pouvaient dire que de toute façon nous étions là pour accompagner le projet de la ville sans autre forme de procès, mais ce n'est pas tout à fait ça. » (Président de la Cepa).

38De fait, le but de ces réunions publiques, de la part des associations, peut aussi être de pousser les collectivités vers plus de transparence et de démocratie, en leur transmettant directement les expressions citoyennes issues de ces rassemblements et en les "obligeant" à donner de l’information.

3. Maintien mais mise en sourdine des comités de suivi au moment de la conception

39Dès les premiers concours d’architecture, les associations participent aux jurys avec voix délibérative, ce qui correspond à une forme de co-décision liée aux éléments de conception. Cependant, les groupes de travail ne sont pas pensés pour accompagner la conception architecturale. Le début du travail de conception architecturale et paysagère clôt la période intensive de la concertation qui reste concentrée sur les questions de programmation. La concertation apparaît dès lors comme un moment attaché à la définition d’un programme. Si les groupes de suivi perdurent, c’est soit à propos d’autres questions programmatiques apparues au fil de l’avancement du projet (par exemple les types de commerces à implanter dans la halle), soit dans le cadre de présentations de projets quasiment achevés.

40Les concepteurs rencontrés – le paysagiste et l’architecte – témoignent bien du fait qu’ils n’ont pas travaillé avec les habitants. Bien qu’ayant été amenés, d’une manière qu’ils jugent pertinente, à faire évoluer leur projet avec des groupes d’habitants dans d’autres projets, ils ne s’en étonnent guère : il s’agit selon eux d’une manière de faire habituelle. Pour eux, c’est surtout « en amont » du processus de projet que les habitants ont un rôle à jouer, c’est-à-dire au moment de la programmation, et eux-mêmes ne revendiquent pas forcément d’y participer. L’essentiel est que celle-ci aboutisse à des résultats intéressants et, de ce point de vue, l’architecte se félicite du résultat de la programmation de la zac Pajol auquel elle a en partie contribué en appuyant une position sur la halle défendue par un groupe d’habitants. Plus distant, le paysagiste a le sentiment de commencer à travailler alors que « les choses étaient totalement verrouillées en amont au niveau du programme ». En miroir, les habitants confirment que, s'ils ont pu échanger avec les concepteurs sur leurs propositions, ils n'ont pas « travaillé » avec eux à leur élaboration. Au demeurant, ils n’y voient rien à redire. Ils trouvent normal qu’ils fassent « leur boulot en amont » et viennent « ensuite rapporter au comité de suivi » (Présidente de l’association Cactus).

Encadré 5. La vision des chefs de projets sur les moments et les objets propices à l’implication des habitants dans les projets

Encadré 5. La vision des chefs de projets sur les moments et les objets propices à l’implication des habitants dans les projets

41Il y a donc dans notre cas d’étude une nette différence entre des discussions impliquant les habitants sur des éléments programmatiques et celles concernant la conception des équipements. Les secondes sont beaucoup moins fréquentes, décidées au coup par coup, leur calendrier est défini par l’avancement des projets. Pour la responsable de ce projet au sein de la direction de l’urbanisme de la ville de Paris, les rencontres au sein du comité de suivi à propos des projets architecturaux ont surtout une valeur « informative ». Elles permettent aux professionnels d’anticiper la réception du projet :

42« Ce sont des réunions qui sont là pour faire un point d'information mais aussi pour recueillir les observations une fois que l'on a un peu avancé dans un projet et que l'on décide que ce serait pas mal de le leur montrer. Cela permet de voir comment on les prend en compte ou pas, de voir comment le projet est perçu par les associations, est-ce qu'elles ont des retours à nous faire, comment elles souhaiteraient voir évoluer le projet. » (Direction de l’urbanisme de la ville de Paris).

43Ces rencontres autour de projets qui s’élaborent sur une autre « scène » que celle du comité de suivi semblent avoir pour fonction de rassurer professionnels, élus comme habitants sur le rapport du projet au programme, de la bonne interprétation de ce dernier, sur l’absence de dérapage. Devenues sporadiques ces réunions permettent tout de même de faire perdurer un espace de dialogue autour des suites de l’opération, à savoir autour de la préparation du moment où les bâtiments et les espaces publics seront livrés. Elles laissent aussi le champ libre à d’autres actions. Ce moment de mise entre parenthèse du comité de suivi apparaît aussi comme une sorte de vecteur permettant des reconfigurations, poussant les associatifs à préparer d’autres formes de mobilisation vis-à-vis des projets urbains.

44Après la phase de programmation, les membres de la Cepa continuent à plaider, alors que le projet architectural est encore en cours, pour que la taille de la salle des associations et en particulier la hauteur sous plafond, permette la tenue de spectacles d’une certaine envergure.

45« On ne veut pas que ce soit seulement pour les amateurs. Il y a une ambition dès le départ par rapport à l'ensemble, une ambition forte des habitants qui voient là des voies pour le futur développement du quartier. (architecte, membre de la cellule de prévisualisation et de la Cepa).

46Car ils avaient déjà la suite en tête. Certains associatifs, notamment un architecte, envisagent en effet des actions socioculturelles dans la continuité de l’engagement concernant l’aménagement urbain. Elles poursuivent le travail de médiation mené au moment de la mobilisation contre le premier projet au cours des années 90 puis lors des réunions publiques parallèles aux dispositifs participatifs. Les personnes impliquées dans le processus appartiennent à la catégorie des « cadres et fonctions intellectuelles supérieures » et certaines envisagent leur intervention urbanistique comme un des outils d’une action militante tournée vers une population d’origines variées et vivant dans des conditions socioéconomiques difficiles. La Zac Pajol se trouve en effet dans un quartier comprenant significativement plus d’étrangers (notamment des magrébins et des personnes provenant d’autres pays africains), d’ouvriers et d’employés, de chômeurs et de personnes en situation de précarité que le reste de Paris, y compris que le Nord-Est parisien déjà marqué par ce phénomène. Plusieurs membres de la Cepa ont cherché, une fois le projet fini, à faire venir les riverains vers cet îlot d’équipements, à la fois pour animer ce lieu, le faire connaître et organiser cette prise de contact avec des personnes provenant des différentes communautés présentes dans ce secteur. Ils montent pour se faire un festival de danses du monde entier. Ils ont choisi cette thématique, en plus d’un intérêt personnel, en fonction de sa capacité à interpeller et intéresser les résidents des quartiers de la Chapelle, de la Goutte d’or ou de Flandre Aubervilliers. Il s’agit aussi, en cherchant un certain niveau d’exigence, de valoriser ces cultures, la diversité de celles-ci et d’attirer une audience au-delà de ce secteur.

47« Il faut établir un travail en profondeur avec les habitants au cours de l'année et cette fois-ci avec les communautés chinoises, sri lankaises, maghrébines etc. Il faudrait les inviter à s'exprimer à travers ces manifestations. Elles seront organisées autour de la danse avec des compagnies connues bien au-delà du quartier, au niveau national. » (architecte, membre de la cellule de prévisualisation et de la Cepa).

Figure 3. L'affiche des évènements autour de la danse organisés par des membres de la CEPA en mai 2013.

Figure 3. L'affiche des évènements autour de la danse organisés par des membres de la CEPA en mai 2013.

48On retrouve, dans l’esprit des actions qui sont conduites, le besoin de reconnaissance de ce quartier dans l’espace parisien, qui a été un des moteurs de la mobilisation associative. La continuité est très forte entre ce qui a amené des personnes à s’intéresser à ce projet et ce qu’elles mettent en place une fois le projet fini.

49Pour autant, cette mobilisation des représentants associatifs impliqués depuis 2002 dans le projet de la Zac Pajol donne lieu à la construction de nouveaux savoirs. Ceux-ci sont, d’une part, urbanistiques ; ils concernent les enjeux du territoire et du projet urbain lui-même. Le travail avec les urbanistes et architectes de la cellule de prévisualisation a permis à des habitants n’étant pas auparavant experts des questions urbaines de s’y acculturer. Cela a donné lieu à la production de documents contenant des informations et des propositions programmatiques précises, mais aussi des représentations spatiales (maquette, visuels). D’autre part, ces savoirs sont politiques ; les représentants associatifs ont notamment acquis une connaissance très fine de l’organigramme parisien, des différents niveaux de décision et de travail entre la mairie centrale et celle de l’arrondissement. Comme nous avons déjà pu l’observer pour d’autres cas d’étude, à Paris mais aussi ailleurs en France, des processus d’apprentissage sont donc à l’œuvre non seulement pour les responsables du projet (en ce qui concerne les conditions d’implication des habitants) mais aussi pour les représentants associatifs (Gardesse, 2011 ; Fenker, Gardesse et Zetlaoui-Léger, à paraître 2015) La participation à une démarche participative peut en effet être l’occasion d’un apprentissage d'une culture de débat : Judith Ferrando parle d’un « apprentissage de la discussion publique et de la relation à autrui » (Ferrando, 2007). Cette dimension pédagogique permet aussi aux acteurs associatifs de s’acculturer avec les enjeux et les fonctionnements du monde politique et administratif local.

50Le développement de ces savoirs repose sur un investissement important et sur le long terme des représentants associatifs. Leurs modalités de travail semblent quasi-professionnelles, tant dans leur organisation interne (réunions entre représentants associatifs, répartition des tâches, production de documents) que dans les échanges avec les responsables institutionnels du projet. Ainsi, lors d’une observation d’une réunion du comité de suivi, nous avons remarqué que celle-ci ressemblait à une réunion entre professionnels : les prises de parole sont cadrées afin que chacun puisse s’exprimer et les échanges ne laissent pas clairement percevoir une forme de hiérarchie entre les intervenants. Les représentants associatifs interviennent ainsi de la même manière que les autres acteurs présents et leurs discours comportent des contenus similaires.

51Plus largement, un important répertoire d’actions est développé par les représentants associatifs (réunions internes, réalisation de propositions urbanistiques, courriers, distributions de tracts, rencontres avec des architectes et des opérateurs urbains). Tout cela représente un fort investissement de la part des acteurs de la société civile, notamment lorsqu’ils réalisent un dossier, en 2009, pour se présenter au prix du projet citoyen Unsfa.

52Leur expérience du projet Pajol conduit certains associatifs à se réinvestir pour d’autres projets d’aménagement. Ainsi, une autre association est créée en novembre 2008 sur la base de ce qui avait été fait pour Pajol pour participer au projet Paris Nord Est.

53« Donc on s'est dit en 2008, Paris Nord-Est, c’est le plus gros projet d'aménagement de Paris, c'est le double de Paris Rive Gauche. Comme on est dans le secteur, il faut s'en préoccuper et justement la réflexion que l'on s'est faite, c'était de dire qu'on a quand même une expérience, on a capitalisé un certain nombre de choses par rapport à Pajol au niveau de la façon d'aborder la discussion avec les élus, avec les différents intervenants, les décideurs de projets ». (Président Cepa).

54Le président de la Cepa dit avoir appris au cours du projet de Pajol qu’il était nécessaire d’avoir un statut juridique de la loi 1901 « si vous voulez être reconnus dans les instances représentatives ». C’est pourquoi il décide de passer du statut de coordination à celui d’association : « s'il y avait des possibilités plus souples, on aurait continué le principe de la coordination, donc là on s'est mis en association pour ça, pour être présent dans les différentes tribunes qui peuvent exister ». C’est donc aussi sur les modalités de l’implication des habitants dans les projets que ceux-ci se sont formés.

55Plusieurs travaux sur la participation évoquent l’idée que « l’on ne sort pas indemne » d’une implication à un processus d’action publique (Talpin, 2006 ; Fourniau et Simard, 2007). Sandrine Rui, faisant référence à la sociologie de l’expérience, explique que si les participants s’engagent dans le débat avec l’idée de transformer le projet, ils en sortent pour bon nombre eux mêmes transformés. Elle évoque un « travail de constitution de soi en sujet démocratique » (Rui, 2004). Un réinvestissement des apprentissages peut aussi être envisagé pour des mobilisations futures dans le domaine de l’urbanisme (Gardesse, 2011) : c’est le cas pour la majorité des acteurs associatifs impliqués dans l’opération de la Zac Pajol.

Conclusion

56Nous avons vu se succéder des situations de mobilisation contre, de coopération puis de prise de distance entre des membres de la société civile et la sphère politico-professionnelle incarnée par des personnes et des positions différentes selon les moments. Nous avons pris le parti de nous intéresser à la démarche de projet dans la durée, en suivant les différentes phases où les problèmes, les intentions, et les solutions les plus importantes étaient définies et où les acteurs étaient le plus impliqués. Plus précisément, en tenant compte de ses différentes étapes, le projet urbain est étudié selon une approche que nous appelons « généalogique ». Celle-ci suppose de se concentrer sur les épisodes et décisions charnières. Nous nous sommes donc intéressées aux moments « clés » qui ont structuré à la fois le processus de projet et la démarche participative afin d’en délivrer un récit de séquences. Cette approche a fait apparaître l’importance de l’expérience acquise dans les premières étapes pour la constitution de la suivante. La constitution du groupe d’habitants pour le dispositif participatif s’est faîte tout « naturellement » après la phase de mobilisation ; les débats et les actions menés en son sein ont donné matière, réflexion et compréhension des leviers de l’action ou des modalités de financement aux projets post livraison.

57La succession de moments ou de situations qui apparaissent dans ce récit de projet reste propre à ce contexte local et est plutôt exceptionnel en France dans la mesure ou très peu d’écoquartiers ont émergés à partir de mouvements ascendants d’abord (8 % selon notre enquête), ensuite parce que le fait d’impliquer les habitants, dans l’esprit des élus comme des professionnels, va ici bien au-delà de la rhétorique de la pédagogie, de l’adhésion ou de l’appropriation (qui se retrouve dans un tiers des écoquartiers en France). Il ne s’agit pas de légitimer un projet mais de susciter des innovations en mettant en place des dispositifs spécifiques, créés pour l’occasion, et clairement portés par la volonté d’impliquer les habitants dans la programmation des espaces. Si cette volonté est bien présente dans un quart des écoquartiers, elle est rarement reliée à des mouvements ascendants. Nous sommes donc plutôt du côté des « bonnes pratiques » en ce qui concerne l’implication des habitants dans les écoquartiers. Là où cette opération est assez caractéristique de situations rencontrées fréquemment, c’est à propos de la mise entre parenthèse du dispositif participatif au moment de la conception architecturale, alors que ceux-ci étaient ambitieux et portés par une volonté politique forte. Il s’avère cependant que le lien n’est pas rompu, que le travail de conception est suivi, même de loin par les membres du comité de suivi. Il semble que ce fil permette aux différents participants de garder toute leur confiance envers les acteurs professionnels et élus, tout en continuant leur chemin vers d’autres actions pour lesquelles l’épisode de la concertation sur la programmation a constitué une pièce essentielle. Après quoi, on peut toujours essayer d’imaginer ce que la présence des habitants dans des ateliers de co-conception architecturale aurait pu produire…

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Bibliographie

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Table des illustrations

Titre La Zac Pajol
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Titre Figure 1. La halle Pajol côté place, avec les entrées de la bibliothèque et de l'auberge de jeunesse
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Fichier image/png, 11M
Titre Figure 2. La halle Pajol côté jardin. La structure métallique en shed ajourés abrite un jardin et supporte des panneaux photovoltaïques
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Fichier image/png, 15M
Titre Encadré 2. La culture démocratique du 18ème arrondissement
URL http://developpementdurable.revues.org/docannexe/image/10966/img-4.png
Fichier image/png, 148k
Titre Encadré 3. Les instances mobilisées dans le projet
URL http://developpementdurable.revues.org/docannexe/image/10966/img-5.png
Fichier image/png, 96k
Titre Encadré 4. La notion de confiance
URL http://developpementdurable.revues.org/docannexe/image/10966/img-6.png
Fichier image/png, 155k
Titre Encadré 5. La vision des chefs de projets sur les moments et les objets propices à l’implication des habitants dans les projets
URL http://developpementdurable.revues.org/docannexe/image/10966/img-7.png
Fichier image/png, 104k
Titre Figure 3. L'affiche des évènements autour de la danse organisés par des membres de la CEPA en mai 2013.
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Pour citer cet article

Référence électronique

Camille Gardesse et Isabelle Grudet, « Continuité et discontinuité de l’implication des habitants dans les écoquartiers. Le cas de la Zac Pajol à Paris », Développement durable et territoires [En ligne], Vol. 6, n°2 | Septembre 2015, mis en ligne le 30 septembre 2015, consulté le 23 mars 2017. URL : http://developpementdurable.revues.org/10966 ; DOI : 10.4000/developpementdurable.10966

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Auteurs

Camille Gardesse

Camille Gardesse, sociologue et urbaniste, est maître de conférences à l’École d’Urbanisme de Paris et chercheuse au Lab’Urba. Elle a travaillé au cours de sa thèse mais aussi dans des recherches collectives sur l’implication des habitants dans les projets d’urbanisme, en s’intéressant aux conditions d'articulation entre processus de projet urbain et démarche participative. camillegardesse@u-pec.fr

Isabelle Grudet

Isabelle Grudet est architecte dplg et docteure en architecture. Elle travaille sur la prise en compte du durable dans les projets architecturaux et urbains et dirige la recherche « L’habitant et la fabrication énergétique des écoquartiers », du programme Ignis Mutat Res du MCC. Elle est membre du conseil scientifique du réseau Ramau. Ingénieure de recherche MCC au sein du Let-Lavue CNRS 7218, Ensa Paris La Villette, igrudet@paris-lavillette.archi.fr

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