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Dossier "Participation habitante et écoquartiers"

Participation et mobilisations habitantes dans l'urbanisme durable : héritage des mouvements sociaux urbains ou évacuation du politique ?

Participation and inhabitant? mobilizations in sustainable urbanism: legacy of urban social movements or depoliticization?
Matthieu Adam, Georges Henry Laffont et Laura Seguin

Résumés

Depuis les années 1970, les contestations sociales et environnementales se sont progressivement institutionnalisées en injonctions de démocratie participative et de durabilité urbaine. Si les mouvements sociaux urbains étaient portés par une aspiration à « repolitiser » les questions urbaines, qu'en est-il aujourd'hui des dispositifs institutionnalisés de participation et des mobilisations habitantes ? Cette contribution propose de traiter cette question en s’appuyant sur l’analyse des discours des concepteurs et des habitants de deux écoquartiers à Lyon et Nantes. Nous explorons les difficultés et les limites de la politisation – comprise comme montée en généralité et montée en conflictualité – des questions urbaines au sein de deux modalités de « participation ».

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Texte intégral

  • 1 Dans les années 1960, le Civil Rights Movement et le mouvement Students for a Democratic Society co (...)
  • 2 Par exemple les Groupes d’action municipale (GAM), dont le premier est apparu à Grenoble en 1963 so (...)

1Les mouvements sociaux urbains des années 1960-70, notamment étudiés par Lefebvre (1968) et Castells (1975), sont d’emblée porteurs d’une double critique : environnementale et politique. S'ils prennent effectivement naissance dans un climat général de « green discontent » (Barbier et Larrue, 2011), ils ne sont pourtant pas uniquement écologistes. Contemporains d'autres mouvements sociaux, ils sont empreints d'une critique sociale et politique plus profonde : celle de la délégation du pouvoir et du savoir, au fondement de l'action publique moderne. Ainsi, c'est en leur sein que prennent naissance le discours participatif1 et les premières expérimentations en ces termes, notamment en urbanisme2. Aussi diversifiés soient-ils, ces mouvements convergent cependant vers une même aspiration à « repolitiser » les politiques urbaines, dénonçant la planification rationnelle et technique d'après-guerre et sa tendance à évacuer les dimensions sociales et environnementales des enjeux urbains ainsi qu'à empêcher la mise en discussion des choix. D’une genèse commune, critique et contestataire, préoccupations écologistes et demandes de participation ont fait l’objet d’une institutionnalisation progressive, notamment à travers la notion de projet (Boltanski et Chiapello, 1999). Traduits en développement durable et démocratie participative, ils sont devenus des impératifs incontournables de la production de la ville contemporaine et ses acteurs ne peuvent faire autrement que de s’en réclamer, de tenter de les mettre en œuvre et d’afficher la mise en conformité de leurs projets avec eux. Ils apparaissent ainsi comme un binôme incontournable : le développement durable serait l’occasion de renforcer l’inclusion des citoyens en urbanisme (Berke, 2002), et la participation, un instrument de mise en œuvre de l’urbanisme durable (Gariépy et Gauthier, 2009).

  • 3 Pour un aperçu des travaux mettant en vis-à-vis ces deux modalités de participation : Neveu, 2007 ; (...)

2Mais de cette traduction, que reste-t-il de l'héritage des mouvements sociaux ? S'il existe bien une filiation historique (Neveu, 2011) et procédurale - du point de vue des pratiques délibératives (Le Mazier, 2014) -, entre mouvements sociaux et dispositifs institutionnalisés de participation, qu'en est-il des aspirations en termes de politisation des questions urbaines ? Cette contribution propose de répondre à cette question à partir d'analyses de discours de concepteurs et habitants d'écoquartiers français, en y recherchant des indices de politisation, entendue comme montée en généralité et en conflictualité. Nous reprenons cette définition des travaux de Duchesne, Haegel (2001) et Hamidi (2006) sur la politisation de la parole habitante ou associative. La montée en généralité consiste à « s’extraire de la situation immédiate » (Boltanski, 1990 : 74) pour se référer à l’intérêt général. La montée en conflictualité, suppose l’appréhension et la reconnaissance de clivages sur un enjeu engageant des choix de société. Ainsi, le discours se politise lorsqu’il énonce l’incompatibilité entre des « visions du monde » suggérant par là un rapport de force nécessaire pour défendre une alternative plutôt qu’une autre. Ces deux « indicateurs » du politique seront donc le fil rouge de l'analyse, permettant d'évaluer en quoi les conceptions des pratiques contemporaines de participation contiennent ou non des fragments de l'héritage critique des mouvements sociaux. Au cœur de notre analyse, la participation des habitants à la fabrique de la ville ne se circonscrit pas aux procédures institutionnalisées, mais englobe également les tentatives spontanées d’habitants se mobilisant pour « prendre part » à la définition de l’urbain et de ses usages3. La prise de parole voire l'action des habitants-usagers sur les projets peut donc soit être souhaitée et organisée par les concepteurs, soit subie et, autant que possible, canalisée par ces derniers. Retrouve-t-on dans ces deux modalités de participation, l'une « d’élevage » et l'autre « sauvage » (Mermet, 2007), des marqueurs différenciés de politisation ?

  • 4 Elle avait pour but d'éclairer la distance entre conception du projet urbain et réception par les u (...)

3Confluence (Lyon) et Bottière-Chénaie (Nantes), les projets labellisés « durables », sur lesquels s’appuie notre réflexion, apparaissent comme des objets d’étude privilégiés puisqu'on y retrouve ces deux indicateurs du politique. Le concept de durabilité pose effectivement le cadre d'une montée en généralité, « permettant de dépasser les intérêts particuliers, pour adopter une perspective inclusive et globale », intégrant « les impératifs sociaux, économiques et environnementaux sur le long terme » (Bacqué et Gauthier, 2011). Ils sont accompagnés d'une volonté d’exemplarité du point de vue des modalités participatives qui les accompagnent, censées garantir la mise en discussion des choix et des visions contradictoires de la ville et de ses usages. 27 entretiens ont été réalisés avec les concepteurs de deux projets d'écoquartiers (15 à Lyon, 12 à Nantes) et 44 avec leurs habitants (22 sur chaque site). Nous les avons rencontrés alors que les projets étaient encore en cours de conception donc susceptibles d’être modifiés par les différents processus participatifs. L’enquête de terrain ne s’est concentrée ni sur l’observation des procédures participatives ni sur l’observation de mobilisations habitantes, mais sur les discours portés sur la conduite du projet par les deux groupes d'acteurs4. Ces discours participent à la formalisation des représentations et donc à la configuration des réalités vécues des individus et des groupes sociaux (Mondada, 2000). C’est parce qu’ils ne font pas que décrire le monde mais qu’en partie ils l’instaurent, et parce qu’ils sont au cœur du rapport de force qui se joue dans la mise en œuvre de processus dits « participatifs », qu’ils sont une entrée fondamentale dans la compréhension de l’urbain en train de se faire (Adam et Laffont, 2014). Notre analyse associe trois approches complémentaires. La géographie et l’aménagement conduisent d’une part à approcher la participation à travers les discours portés, le projet en tant que mode de fabrication de l’urbain, et les territoires en tant que terrains d’analyse du triptyque : projet, développement durable, participation. La sociologie permet de comprendre la participation comme révélatrice des évolutions contemporaines de la fabrique de la ville et des rapports sociaux et politiques sous-jacents. Nous abordons tout d'abord la mise en système des notions de participation et de développement durable, articulées à celle de « projet », tout en dressant un portrait des modalités d’application de ce système sur nos terrains. La seconde partie explore les enseignements tirés de l'analyse de discours et de la recherche des indicateurs de politisation, tout en mettant en vis-à-vis les deux modalités de participation précédemment distinguées. Peut-on y déceler des fragments de l’héritage critique des mouvements sociaux urbains, ou bien sont-elles au contraire révélatrices d’un évitement de la montée en généralité et du conflit dans l’urbanisme contemporain ?

1. La participation dans les écoquartiers : un impératif qui ne contraint pas trop

1.1. « Participation » et « durable », double injonction de l’urbanisme contemporain

  • 5 Les budgets participatifs sont notamment censés répondre à un objectif de justice sociale, mais les (...)

4La participation des citoyens s'est aujourd'hui généralisée à l'ensemble des politiques publiques. Elle se concrétise le plus souvent par le modèle de la « démocratie délibérative » qui valorise la discussion réglée et coopérative, tendue vers le bien commun, issu d'une conception habermassienne du débat public (Sintomer et Blondiaux, 2002). Son apparition est liée à une « crise de la représentation politique et des formes de gouvernement » (Bacqué, Rey et Sintomer, 2005 : 11), à une critique de la centralisation et à une demande plus grande de démocratie locale. Parmi les chercheurs ayant investi ce phénomène participatif, les plus optimistes y placent les espoirs d’une transformation d’un modèle représentatif à bout de souffle (Maiz, 2006), les plus critiques l’associent à une diversification des instruments de légitimation du pouvoir (Gaxie, 1996 ; Blatrix, 2009), voire à un nouvel outil du New Public Management (Pratchett, 1999). Ce « nouvel esprit de la démocratie » (Blondiaux, 2007), serait-il donc le pendant politique du « nouvel esprit du capitalisme » (Boltanski et Chiapello, 1999) ? Ou bien contribue-t-il effectivement à une redistribution du pouvoir et des ressources5 ?

  • 6 Dès 1969, dans un article intitulé « A ladder of Citizen participation », Sherry Arnstein établissa (...)
  • 7 On peut faire une rapide chronologie : 1983, loi Bouchardeau sur la démocratisation de l’enquête pu (...)

5En urbanisme, la mise en œuvre de démarches dites négociées et intégrant les destinataires est, selon ses promoteurs, une des caractéristiques principales du projet urbain (Thomassian, 2009 ; Verdier, 2009), forme organisationnelle hégémonique dans la production actuelle de la ville. Mais la participation, qui peut se définir comme « le processus qui consiste à associer plusieurs acteurs d’un projet ou d’une action publique » (Salamon, 2008 : 11), se nuance cependant en plusieurs degrés d'influence sur les décisions6. L’information se décline en actions visant à informer le public sur les projets d'aménagement, et en droit pour le public de diffuser de l'information. La consultation revient à prendre l’avis de la population sans possibilité de négociation sur le projet, c'est un outil d'aide à la décision. La concertation consiste à s'accorder en vue d'un projet commun. Elle suppose la confrontation entre les parties, l’échange d’arguments, l’explicitation des points de vue de chacun. Enfin, il reste la codécision, qui est le partage de la décision avec la population. De manière générale, la concertation se fait entre acteurs institutionnels (politiques, économiques, associatifs) tandis que les habitants sont davantage consultés. La prise en compte de la diversité des acteurs est envisagée comme une manière de mieux intégrer les impératifs sociaux, économiques et environnementaux que plusieurs décennies d’urbanisme planificateur avaient écartés. De nouvelles pratiques consacrent ainsi une plus grande place à la participation7 et il est même possible, dans le projet urbain, de parler de nouvelle culture :

6« la nouvelle culture a 20 ans : le projet urbain s’est présenté dès le départ comme l’expression d’une volonté politique de la société et non comme produit d’une réflexion pseudo-scientifique… pour être pleinement l’expression d’une volonté de la société, le projet urbain doit, en effet, être élaboré et mis en œuvre en concertation » (Tomas, 1995 : 137).

7La participation est effectivement devenue un impératif, tout comme le développement durable, « nouvelle doxa » (Cassaigne, 2009) des politiques urbaines. Alors qu’à d’autres périodes la ville devait être harmonieuse ou moderne, aujourd'hui, elle doit être durable, produite sous le régime de cette nouvelle « idéologie dominante » (Adam et Laffont, 2014). Le développement durable s’impose socialement comme une évidence légitime et sa nature idéologique est masquée par la force incontestable de l’évidence, ce qui pousse à la méconnaissance des mécanismes qui l’instituent. En plan large, le développement durable est une composante d’une idéologie plus vaste, le néolibéralisme. En plan plus serré, le terme écoquartier, qui désignait les porte-étendards de cette nouvelle conception de l’urbanisme, est désormais employé ni plus ni moins que comme synonyme de « quartiers » des années 2000 et 2010 (Boutaud, 2009).

1.2. Lyon Confluence et Bottière-Chénaie : terrains emblématiques et dispositifs institutionnels légers

  • 8 Ils sont récipiendaires d'un prix EcoQuartier en 2009.
  • 9 Il n’existe pas de statistiques sur le peuplement des deux écoquartiers, les informations que nous (...)
  • 10 Les évaluations sont difficiles à trouver (la plupart émanent de sites associés à des agences immob (...)
  • 11 En portant une attention toute particulière à une diversité significative de profils sociaux (CSP, (...)

8Nos terrains sont particulièrement emblématiques de la production urbaine actuelle. D'une part, les deux écoquartiers sont parties prenantes des stratégies métropolitaines des agglomérations : rayonnement aux échelons nationaux et internationaux d’abord, besoin en logements à destination des classes moyennes ensuite. D’autre part, ils reprennent à leur compte tous les standards matériels et symboliques de la ville durable8. Produits d’une même époque, ils diffèrent néanmoins par leur composition sociologique9. Bottière-Chénaie est en majorité occupé par de jeunes couples avec ou sans enfants, pour partie locataires du secteur privé ou social et pour beaucoup primo-accédants (bénéficiant notamment de prêts à 0 % établis sur critères de revenus par l’État ou la communauté d’agglomération de Nantes), Confluence, en revanche, est essentiellement habité par des locataires (la plupart des logements ont été vendus grâce à des dispositifs de défiscalisation type Scellier) et la population, eu égard aux tarifs de location et de vente largement au-dessus de la moyenne lyonnaise10, y est plus aisée. Réalisée en 2012 sur ces deux opérations partiellement livrées et habitées, notre enquête a permis de rencontrer des concepteurs et habitants encore impliqués dans une dynamique de projection et de débat. La constitution du panel d’habitants interrogés, quant à elle, visait une diversité des profils sociologiques plutôt qu’une illusoire représentativité11.

Figure 1. Vues sur Confluence (à gauche) et Bottière-Chénaie (à droite)

Figure 1. Vues sur Confluence (à gauche) et Bottière-Chénaie (à droite)

© M. Adam, 2013.

  • 12 Société publique locale d'aménagement.

9Ces terrains présentent des formes très classiques de participation, au point de se résumer en réalité à de la consultation, voire à de l’information des habitants. Pourtant, celles-ci font l’objet, particulièrement à Lyon, d’une communication importante. On peut ici voir un des effets de cette injonction participative généralisée, déclinée en « métropole participative » à Nantes et « charte de la participation » à Lyon. À Bottière-Chénaie, la consultation s’est déroulée sous forme de réunions et enquête publiques, et a donné lieu à un comité consultatif de quartier. À Confluence, l’accent a été mis sur l’information, la communication, la médiatisation du projet, via des expositions, un lieu permanent d’information (la « Maison de la Confluence »), des visites de terrains, des micros-trottoirs, des vidéos et un site internet dédié (« La Confluence on en discute »). La SPLA12 Lyon Confluence a choisi de s’en tenir à des outils classiques de » consultation », mais d’innover en matière de communication, regroupant ces multiples outils sous l’appellation « concertation ». Le terme a aussi été copieusement utilisé pour qualifier la démarche mise en place sur la seconde phase du projet (à partir de 2011) et visant à organiser en commissions thématiques le travail des différents partenaires du projet. De quoi se perdre dans un flou conceptuel et procédural lorsqu’on cherche à identifier ce qui relève effectivement de la « participation » des habitants au projet urbain.

1.3. Instances participatives : des possibilités de politisation ?

  • 13 Entretien avec un habitant de Lyon Confluence.

10Dans ces deux projets, les sujets mis en débat n’ont jamais été les grands principes d’aménagement, définis en amont par les concepteurs, mais des « petites choses ». Par exemple, à Nantes, les habitants ont été invités à donner leur avis sur l’organisation matérielle d’une aire de jeu sur une parcelle encore vierge sans avoir leur mot à dire sur ce choix d’aménagement, alors que certains suggéraient la possibilité d’y déployer d’autres occupations. Les ambitions des concepteurs des projets vis-à-vis des dispositifs mis en place ne sont d’ailleurs pas autres, certains ne cachant pas leur agacement vis-à-vis de l’impératif participatif alors que d’autres regrettent que la participation n’ait été qu’un objectif très secondaire du projet, comme cet ancien chargé du projet au Grand Lyon : » Je le regrette mais j’ai l’impression que les élus voulaient vraiment attirer, faire parler de ce territoire, donc attirer les groupes de presse, mettre l’accent sur des domaines d’activité autour de l’innovation, la comm’… et tout a été construit là-dessus. On n'a pas tellement réfléchi aux besoins des gens qui viennent habiter sur ce quartier là ». À Nantes comme à Lyon, cette information est effectivement avant tout tournée vers l’extérieur sous forme de communication et les habitants ont des difficultés à y accéder : « Ils communiquent beaucoup sur ce qu’ils essaient de tester, dans des revues plutôt professionnelles (…) mais du côté du grand public ils ont fait quoi comme comm’ ? Moi j’habite ici, franchement si mon père ne m’envoyait pas les articles… (…) Dans le quartier, ils ne communiquent pas. Ils bombardent vers l’extérieur, c’est la vitrine faut que ça claque ! »13.

  • 14 Entretien avec un habitant de Bottière-Chénaie.

11L'accent mis sur la communication a donc conduit à créer des « petits lieux » de démocratie (Bertheleu et Neveu, 2005) n'invitant pas à la montée en généralité mais cantonnant les discussions à l'achat de matériel de proximité. Ainsi nous rejoignons les observations de Blondiaux (2005 : 132) : « les instances participatives existantes assignent le plus souvent les habitants à l’échelle du quartier et cantonnent la discussion à l’environnement immédiat, aux crottes de chien et autres problèmes de voirie ou d’incivilités ». Dans les deux cas, la participation habitante n’est pas intervenue en amont des décisions importantes mais les a accompagnées ou, le plus souvent, suivies de près. Ainsi le directeur de l’aménagement de Nantes Métropole décrit une conception par étape où la discussion avec les destinataires succède à la réalisation : « Il y a le temps de la conception, le temps de la construction, et actuellement depuis 4 à 5 ans on commence à travailler avec les habitants. Y avait rien au départ ». Cette participation tardive ne pouvait alors permettre de « rendre discutable » (Barthe, 2002), et donc révisables, les principes et valeurs du projet. Elle n'a été que réactive face à des solutions produites par les concepteurs puis entérinées par cette modalité de participation. Les habitants conviés aux réunions publiques en sont d'ailleurs bien conscients : « Je trouve que pour un quartier en construction on promet monts et merveilles, enfin un plus de participation sur la vie de quartier, ce genre de choses mais… Là je sais qu’on est convié à une réunion pour la construction de ce qui va se faire à côté mais a priori, d’après ce que j’ai compris, le projet il est plié quoi… C’est plus une information descendante »14.

  • 15 Entretien avec un assistant à maîtrise d’ouvrage de Lyon Confluence.
  • 16 Entretien avec une chargé d’opération de la SPLA Lyon Confluence.
  • 17 Entretien avec une ancienne chargée de projet du Grand Lyon.
  • 18 Entretien avec une habitante de Bottière-Chénaie.
  • 19 La délibération est ici conçue comme une « conversation », alors que les situations de débats relèv (...)
  • 20 C'est pourquoi la parole des citoyens produite à l'issue de dispositifs participatifs est souvent « (...)

12Les concepteurs témoignent généralement d’une grande distance vis-à-vis de cette injonction participative, venant entraver et ralentir la menée du projet : « franchement moi j’arrive pas à comprendre, quand tu vois le nombre de personnes qu’il faut appeler, le nombre de réunions qu’il faut faire pour faire 10m² de rue tu deviens fou »15. Enfin, certains arguent de la difficulté à trouver le bon interlocuteur pour expliquer leur réticence à consulter : « Enfin dans une ville, qui consulter ? Le voisin, le riverain ? »16. D’autres encore s’inquiètent de la place que tentent de prendre dans les dispositifs de participation des individus perçus comme des minorités individualistes et vindicatives : « et puis surtout quand on relativise, ça correspond à combien de personnes ? On parle finalement encore d’une minorité de gens. Comme d’habitude en fait, on focalise sur des minorités alors que… »17. Du point de vue des modalités procédurales, la participation est effectivement fondée sur la spontanéité et le volontariat, ce qui conduit directement à des biais de sélection du fait de se sentir spontanément « compétent » à participer à ces arènes. Ainsi ce sont essentiellement des individus politisés qui sont venus dans ces instances, et leurs interventions ont été davantage interprétées comme des « perturbations » aux yeux des concepteurs, comme aux yeux de certains habitants moins habitués à la prise de parole publique : « La réunion de quartier où c’était normalement pour expliquer tout ce qui allait se faire, on ne pouvait pas parler, y avait rien à faire, y avait ceux qui râlaient contre les logements sociaux, surtout à cause des poubelles, et de l’autre côté ceux qui étaient sur les éphémères. On nous donnait la parole on ne pouvait rien dire parce qu’ils coupaient tout de suite… »18. Les participants les plus revendicatifs sont donc perçus comme des râleurs excessifs et égoïstes. Ici se dessine une vision normative de ce que « participer » veut dire, entre les « bons citoyens » (Talpin, 2006) participant de manière « constructive » aux échanges avec les responsables politiques et techniques, et les « mauvais élèves » qui ne seraient là que pour protester et défendre leurs propres intérêts. La délibération valorise effectivement des savoir-faire et savoir-être coopératifs : des capacités d’écoute de l’autre, d’expression, d’argumentation, une capacité à changer de préférences si les arguments adverses sont convaincants, une capacité à monter en généralité et à viser l’intérêt général19. On assiste alors à des débats policés. Selon Rancière (1998), pour être entendue, la parole des citoyens doit effectivement entrer dans l'espace de la « police » qui définit des « modes du dire » acceptables et d'autres non acceptables20. Le mode agonistique (conflictuel) semble faire partie des modes non acceptables dans ces arènes.

13Dans ces instances, les contenus soumis à débat ainsi que la manière dont se conçoit le public invité à participer apparaissent comme révélateurs d'un évitement du politique, au sens de montée en généralité et en conflictualité. Ces procédures n'invitent pas véritablement à redéfinir la manière dont doivent se construire ces quartiers. Les mobilisations habitantes seraient-elles alors gages d’une politisation supérieure des débats entre aménageurs et habitants ?

2. Quelle portée politique des mobilisations habitantes dans l'urbanisme contemporain ?

2.1. Construire une participation « sauvage »

  • 21 Entretien avec le chargé du projet à Nantes Métropole Aménagement, SEM chargée de l’aménagement de (...)
  • 22 Entretien avec le directeur de l’aménagement de Nantes Métropole.

14A priori, dans le cadre de mobilisations « sauvages », les habitants peuvent choisir de monter en généralité et en conflictualité, contrairement à ce qui est autorisé au sein des arènes institutionnelles, puisqu'ils formulent eux-mêmes les contenus de leurs revendications et décident de leurs modes d'action. Dans nos terrains, certains habitants cherchent effectivement à faire porter leur voix en dehors des cadres institués, et ainsi interpeller les concepteurs afin de modifier certains choix. Si à Confluence ces initiatives, peu nombreuses, portent essentiellement sur des revendications ponctuelles liées à des conflits d’usage (ouverture des espaces publics le soir, présence de chiens dans les espaces publics, etc.), Bottière-Chénaie présente une gamme plus large et conséquente d’initiatives. Émanant souvent des mêmes habitants (regroupés de manière informelle autour d’individus moteurs ou plus officiellement autour d’associations de parents d’élèves ou de commerçants), les revendications sont essentiellement des demandes de modifications correctives d’éléments du projet. Les premières concernaient les réponses à apporter aux malfaçons dans les constructions. Des réclamations diverses suivirent : mauvais phasage du chantier, risques associés, faible quantité de place réservée au stationnement, gestion contestée, absence de signalétique, boîte aux lettres de la Poste ou composteur collectif absents, etc. Les modes d’action étaient aussi divers : interpellation des concepteurs et élus lors de réunions publiques ou de visites officielles, présence au conseil municipal, échanges de courriers, multiplication des messages sur le site de la mairie, communiqués de presse, etc. Du côté des urbanistes et aménageurs, la réception de ces revendications habitantes est emprunte de sentiments contrastés. D'un côté, elles sont perçues comme une remise en cause du projet et une soustraction, pas toujours bien vécue, d’une part de pouvoir (certains parlent de « révolte des habitants »21). De l'autre, elles sont considérées comme légitimes mais difficile à gérer, et appellent à une nécessaire d’évolution du métier : « On est beaucoup moins dans la frontalité, les gens veulent être vraiment partie prenant, ce qui est beaucoup plus lourd, beaucoup plus complexe et en même temps sans doute plus riche. C’est vrai que ça va faire évoluer notre métier. (…) D’abord parce que le niveau socio-économique des habitants augmente dans le quartier. C’est vrai que dans les milieux populaires on était moins emmerdé, faut dire ce qui est, dans les quartiers bourgeois on est plus emmerdé c’est vrai. Et d’autre part parce qu’arrive à la retraite sans doute la génération post-soixante-huitarde qui a un certain usage de la contestation et une certaine défiance vis-à-vis du savoir des experts et des politiques. Et donc là c’est pas gagné d’avance. Avec les papis dans le temps c’était pas compliqué, j’étais ingénieur j’avais raison. Maintenant pas du tout, parce que le mec qui est en face de moi il va être aussi ingénieur, il va être expert en quelque chose, c’est ça aussi… »22. Ce propos témoigne des reconfigurations des modalités d'intervention des citoyens dans l'espace public : les savoirs, compétences et formes d'expertises qu'ils mobilisent constituent aujourd’hui la force et la légitimité de leur parole. Parmi la diversité des « savoirs citoyens » (Deboulet et Nez, 2013) mobilisables, ceux acquis au cours des études et des expériences professionnelles sont effectivement proches de ceux des aménageurs. Ainsi, le brouillage des frontières entre « experts » et « profanes » de l’urbanisme complexifie le travail des experts « certifiés ». Face à ces classes moyennes et supérieures au capital culturel élevé, ils ne disposent plus du monopole du savoir, alors que d’ordinaire, face aux classes populaires des quartiers d’habitat social (davantage sollicités pour leurs « savoirs d’usage » du quartier), ils conservent une position « démiurgique ». La mobilisation de savoirs et savoir-faire acquis lors de diverses expériences militantes ou associatives (à l'image du « post-soixante-huitard »), complexifie également le positionnement des professionnels du politique et de l'urbanisme. Ils ne sont pas les seuls à disposer de compétences en matière politique et à connaître les arcanes administratives, et doivent composer avec une pluralité d'acteurs, dont certains œuvrent à une montée en généralité et en conflictualité.

2.2. Les mobilisations habitantes, gage d’une politisation supérieure ?

  • 23 Not in my backyard.

15Instances participatives comme mobilisations habitantes sont inévitablement confrontés à ce que Blondiaux nomme « le dilemme de l’échelle » (2005 : 132), c’est-à-dire au défi de se départir d’une parole particularisée, défendant des intérêts privés, pour tendre vers l’intérêt général. Nous avons vu que le contenu même de ce qui est soumis à discussion au sein des instances participatives ne les y encouragent pas toujours. Les mobilisations collectives sont également suspectées de ne pas se préoccuper de l’intérêt général, mais plutôt des intérêts particuliers d’habitants se révoltant contre une atteinte à leur cadre et à leur qualité de vie (processus désigné sous l’appellation Nimby23). La stratégie consiste alors à transformer ce qui de prime abord relève de la défense d’intérêts particuliers en des questions d’intérêt général, et de tenter d'instaurer un rapport de force pour faire valoir la cause défendue. Sur cette question, nos deux terrains offrent des situations contrastées, qui dépendent notamment du statut d'occupation des habitants (locataires ou propriétaires) et de leur degré d'engagement dans la vie locale.

  • 24 Une motivation que les enquêtés nous ont parfois confiée lors des entretiens :la stratégie consiste (...)
  • 25 Entretien avec un habitant de Bottière-Chénaie.
  • 26 En 2009, de nombreux projets de logement ont été stoppés. À Nantes, les habitants ont dénoncé la ma (...)

16À Nantes, la volonté de toucher un public de primo-accédant à la propriété que l’on souhaite fixer dans le quartier a une influence certaine sur la manière dont les concepteurs envisagent la participation habitante : elle n’est pas seulement un enjeu de communication mais doit créer les cadres d’une implication locale durable. Parallèlement, ces primo-accédants, souhaitant soit s’installer dans le quartier, soit valoriser leur bien dans la perspective d’une revente future24, sont directement intéressés par les enjeux d’aménagement liés au quartier. Leur motivation, au départ essentiellement comptable, s'accompagne donc de stratégies individuelles qu’il convient de justifier sous des atours plus flatteurs, notamment par la montée en généralité, et de transformer en cause collective. Les valeurs du développement durable, mises en avant dans les discours politiques et commerciaux sur le quartier, sont alors mobilisées en tant que « grandeurs » (Boltanski et Thévenot, 1991) légitimant par elles-mêmes les revendications habitantes. Ainsi, les habitants sont davantage enclins à se mobiliser collectivement pour la défense de ces valeurs, allant parfois jusqu’à créer des situations perçues comme conflictuelles. L’exemple le plus significatif est la mobilisation pour obtenir un composteur collectif. Entamée par les habitants dès 2010, celle-ci a finalement été couronnée de succès en mars 2014. Ici, la demande d’un composteur était justifiée en vertu de l’écologie et du partage, deux principes que les habitants présentaient comme ceux du développement durable : « on s’est toujours dit "mais pourquoi ils nous ont pas fait un composteur ?", des choses comme ça... Parce qu’effectivement on avait un ressenti un peu vert quand même du quartier »25. Cette demande s’est longtemps heurtée aux aménageurs et à leur volonté de se conformer à la politique municipale qui consiste à distribuer des composteurs individuels. Les habitants, organisés en un collectif informel, ont mené des actions destinées à interpeller les responsables de l’aménagement, urbanistes et élus. Appels téléphoniques, lettres, prises de paroles lors de réunions d’information, prises à partie des élus lors de visites, « lobbying » au sein du conseil de quartier, ont mis les concepteurs face au paradoxe de l’affichage « éco » et « participatif » du quartier, et de leur refus de mettre en place une gestion collective des équipements écologiques. Cette question a occupé de nombreuses discussions et cristallisé le décalage de représentations entre habitants et concepteurs sur le projet, le développement durable ou la répartition du pouvoir au sein de « leur » territoire. Elle a aussi été l’occasion d’une « mise en collectif » des habitants et a pesé dans la construction de leur rapport au projet. Cet investissement dans la vie du quartier va-t-il cependant jusqu’à une prise en main effective de l’aménagement ? Comme l’exprime une habitante : « on aurait très bien pu prendre quatre planches et le construire dans le parc ! » (Adam, 2013). Oui, mais « on » ne l’a pas fait, et le passé qu’elle employait alors que la « bataille » n’était pas encore gagnée traduisait clairement le fait qu’«  on » ne le ferait jamais. Dans un quartier de classes moyennes comme Bottière-Chénaie, la manière dont se construit le politique est résumée dans cette situation : on s’associe entre habitants, on pense le conflit, on le porte face aux techniciens et aux élus, mais on reste toujours dans le cadre d'une démocratie délégative. De même, lorsqu’ils se sont rendus au conseil municipal pour protester contre les travaux qui n’avançaient pas26, les habitants ont considéré leur action comme virulente voire radicale, alors qu'ils continuaient à jouer le jeu de la concertation dans les cadres fixés par ces derniers. Et quand l’idée de sortir des cadres en prenant eux-mêmes en charge la construction d’un modeste composteur leur vient, ils se censurent et finalement valident le principe de délégation de l’action d’aménagement.

  • 27 Au-delà d’être le produit de ce que la société lui permet d’être, l’individu est doué d’une certain (...)

17Lyon Confluence est une vitrine urbaine conçue avant tout pour améliorer le rayonnement international de la cité des gones. Les logements sont majoritairement la propriété d’investisseurs désireux de bénéficier de cette image, ainsi les habitants sont surtout des locataires dont la durée de résidence est moindre. Dès lors, leur investissement dans le quartier n’est une priorité ni pour l’aménageur, ni pour ces derniers. L’implication des habitants est effectivement moindre - c’est-à-dire très faible - dans les espaces de concertation officiels, et les mobilisations spontanées sont quasiment inexistantes. Nous avons cependant relevé un cas intéressant de mobilisation de faible ampleur contre la réalisation d’un espace de jeux pour enfants dans le jardin situé au cœur d’un îlot. Certains habitants arguaient de nuisances sonores et de fréquentations futures peu en adéquation avec les logements, qualifiés de « standing », qui leur avaient été vendus ou loués. À l’origine de cette mobilisation, quelques propriétaires d’appartements ont envoyé des lettres aux responsables de l’aménagement avant de faire circuler une pétition destinée à l’aménageur et au conseil municipal de l’arrondissement. Le jeu politique s’organise donc selon des modalités différentes de celles constatées à Nantes. Si c’est bien l’aménageur qui est à l’origine de l’installation des jeux pour enfants, sa position dans le débat public est celle d’un arbitre extérieur aux joutes que se livrent différents groupes d’habitants. Lorsque le cas est abordé en entretien, les propos sont virulents, renvoyant dos-à-dos des catégories de populations qui s’opposent, au moins dans les discours : les jeunes familles et leurs enfants issus des classes moyennes vues comme génératrices de nuisances d’un côté, les personnes plus âgées et aisées, propriétaires des appartements de luxe perçus comme intolérants et méprisants de l’autre. Cette situation découle notamment des messages contradictoires passés par les différents acteurs de l’aménagement de l’éco-quartier. Là où l’aménageur vante la mixité sociale et la convivialité de la vie de quartier, les promoteurs et agents immobiliers vendent du calme, du standing et de l’entre soi. Les habitants ont souvent du mal à distinguer ces acteurs et se les représentent comme un ensemble relativement indistinct. À Lyon comme à Nantes, les habitants s’adressent alors régulièrement à des acteurs incompétents sur les sujets qu’ils abordent, essentiellement par manque de repères. Les concepteurs jouent d’ailleurs sur ce flou pour se renvoyer la balle et diluer voire se détacher de leurs responsabilités. De fait, la construction d’un éventuel rapport de force ne se réalise pas et les revendications restent alors hors du champ politique. Les discours demeurent du domaine de la revendication individuelle, même s'il existe de fortes similitudes au sein de groupes sociaux homogènes. Si leurs membres identifient bien le groupe social tenant les positions « adverses », en revanche, ils ne cherchent jamais à construire un discours collectif et des actions communes. Est-ce un mécanisme d’individuation27 qui condamne alors de fait toute tentative d’action sur le projet ? L'identification d'adversaires ou de « camps » qui s'opposent est certes une étape essentielle de la conflictualisation (Duchesne, Haegel, 2001), mais si celle-ci ne s'accompagne pas d'une montée en généralité, le débat peine à être légitime (politique) et donc porté dans l'espace public. Cette difficulté s'explique également par la spécificité de ces écoquartiers : neufs et non issus d'opération de réhabilitation, ils sont sans ancrage local. Il n'existe donc ni tradition politique ni histoire associative, et les relations de voisinage restent à construire. Ainsi les critiques peinent à s'extraire des sphères individuelles, ne rencontrant pas de relais dans l'environnement immédiat.

Conclusion

18L’extension du débat public dans l’aménagement, introduisant le citoyen (habitant et usager) dans le processus de décision prétend assurer une réappropriation par les habitants de la définition de leur lieu de vie (logement et espace public). En ce sens, elle apparait comme une réponse directe aux revendications portées par les mouvement sociaux urbains des années 1960 et 1970. Mais notre analyse des discours portés sur la participation proposée au sein de deux écoquartiers montre qu'il ne lui est attribué aucune fonction de redéfinition des lieux de vie par les habitants. Plusieurs éléments font obstacles à la politisation des enjeux : le contenu des débats, cantonnés à de petites choses, les grands principes d'aménagement, décidés en amont, et la volonté de contenir le conflit via des débats et un public « policés ». Enfin, lorsque des habitants tentent de peser sur les choix d’aménagement hors des cadres de participation, les discours semblent davantage pouvoir se politiser, c'est-à-dire monter en généralité et conflictualité. Sur cette question les deux écoquartiers étudiés présentent des différences notables. À Nantes, la politisation des enjeux s'explique par une volonté conjointe des aménageurs et des habitants d'appropriation - du moins à moyen terme - du lieu de vie. Cela créé des situations de négociations qui incitent les habitants à monter en généralité pour faire valoir leurs revendications. À Lyon, les rares mobilisations habitantes peinent à monter en généralité, et la conflictualité s'installe entre groupes d'habitants et non entre habitants et aménageurs. Des visions contradictoires du quartier s'affrontent sans rencontrer de relais et de scènes publiques, faute de montée en généralité.

  • 28 Voir aussi le travail de Sophie Vareilles (2006) qui porte d'ailleurs sur des dispositifs de concer (...)

19Ainsi, ces quelques contestations semblent très loin de celles qui visaient à changer la ville pour changer la société et ressemblent davantage à des formes de validation de l’ordre établi (Lévy, 2006). Quant aux procédures participatives, il parait difficile de ne pas y voir un moyen de « domestiquer » (Neveu, 2011) les volontés d’implication de tous qui étaient au cœur des mouvements sociaux, et de canaliser les contestations habitantes dans la construction d’un projet commun (Fauchard et Mocellin, 2012). Ainsi il n’existe pas de réelles ambitions de questionner la distribution des rôles entre décideurs, aménageurs et habitants. La rupture avec un urbanisme moderne autoritaire et centralisé n’a pas totalement eu lieu. L’urbanisme contemporain ne semble pas animé par l’utopie, ce qu’est pourtant censé porter le développement durable (Martouzet et Laffont, 2014). Faire la ville aujourd’hui revient à assimiler celle-ci à une entreprise, ses édiles à des managers, et à ériger en critères dominant le rendement fiscal et le produit (Harvey, 2008). Ainsi, sans portée politique, sans volonté de transformation de la société, gagné par l’air du temps gestionnaire (Claude, 2006), cet urbanisme durable, censé être participatif, est purement attestataire. Et même lorsque élus et aménageurs accordent une légitimité aux habitants, celle-ci repose davantage sur la reconnaissance de leur expertise technique grandissante en matière d’urbanisme que sur celle de leur rôle politique. Ainsi, érigés en experts, certains habitants deviennent des acteurs d’aide à la décision, contribuant « malgré eux » à une nouvelle forme d’assise de la légitimité des décideurs. Le fait que certains deviennent même de véritables « professionnels », spécialistes de la vie politique locale (Nez, 2015), fait courir le risque d'un émoussement de la parole critique et d'une diminution de la spontanéité des demandes de citoyens qui ne sont pas, à l'origine, des professionnels de la ville28. Situer la participation des habitants dans des enjeux d'expertise et non de choix politiques apparait donc comme un élément de l’évacuation du débat contradictoire entre visions de la ville et entre visions du monde.

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Notes

1 Dans les années 1960, le Civil Rights Movement et le mouvement Students for a Democratic Society constituent les prémisses du discours participatif.

2 Par exemple les Groupes d’action municipale (GAM), dont le premier est apparu à Grenoble en 1963 sous l'impulsion de militants considérant que les représentants politiques ne sont pas capables d’entendre les demandes sociales en matière d’urbanisme, de cadre de vie, de politique culturelle et de participation des citoyens aux décisions. D'autres mouvements plus critiques, guidés par l’idéal d’autogestion et d’autonomie, se sont davantage inscrits en marge du jeu institutionnel, à l’exemple des squats collectifs visant à vivre autrement et s’inscrivant dans une logique « contre-culturelle » (Péchu, 2006).

3 Pour un aperçu des travaux mettant en vis-à-vis ces deux modalités de participation : Neveu, 2007 ; Carrel, Neveu et Ion, 2009 ; Berger, Cefaï et Gayet-Viaud, 2011.

4 Elle avait pour but d'éclairer la distance entre conception du projet urbain et réception par les usagers. La méthodologie (Adam, 2014) consistait à recueillir d’abord les discours habitants à travers une méthode en trois temps : visite du quartier, description du parcours résidentiel, entretien semi directif revenant sur les pistes ouvertes lors des deux premiers temps. Les premiers résultats issus de ce travail étaient alors utilisés lors des entretiens avec les concepteurs (architectes, urbanistes, chargés de mission dans les sociétés d’aménagement, les bailleurs, les promoteurs) afin de les amener à réagir et à se positionner sur les problèmes posés.

5 Les budgets participatifs sont notamment censés répondre à un objectif de justice sociale, mais les analyses de leurs effets en terme de résorption des inégalités et de redistribution restent nuancées (Gret et Sintomer, 2002 ; Boulding et Wampler, 2010).

6 Dès 1969, dans un article intitulé « A ladder of Citizen participation », Sherry Arnstein établissait déjà une typologie des formes de participation basée sur le pouvoir accordé aux citoyens.

7 On peut faire une rapide chronologie : 1983, loi Bouchardeau sur la démocratisation de l’enquête publique en aval de grands projets ; 1992, loi Bianco sur la démocratisation de l’enquête publique plus en amont des projets ; 1995, création de la CNDP (Commission nationale du débat publique) sur le modèle du BAPE québécois (Bureau des audiences publiques sur l’environnement, 1978) ; 1996, loi Lepage (Charte de la concertation en matière d’environnement) ; 2002, loi sur la démocratie de proximité rendant obligatoires les conseils de quartier dans les communes de plus de 80 000 habitants.

8 Ils sont récipiendaires d'un prix EcoQuartier en 2009.

9 Il n’existe pas de statistiques sur le peuplement des deux écoquartiers, les informations que nous donnons sont issues de l’enquête.

10 Les évaluations sont difficiles à trouver (la plupart émanent de sites associés à des agences immobilières) et leur fiabilité impossible à évaluer. Néanmoins toutes concordent sur cet aspect. On peut ici donner l’exemple d’un article du site Rue89Lyon (http://www.rue89lyon.fr/2013/04/30/chic-malfame-fantome-et-hype-confluence-est-letrange-quartier-de-lyon/) qui situait à 4500 €/m² le prix de vente moyen des logements à Confluence alors qu’il est de 3700 € à l’échelle de la ville.

11 En portant une attention toute particulière à une diversité significative de profils sociaux (CSP, âge, sexe) et de parcours résidentiels, propriétaires, locataires (secteurs social et privé) et personnes travaillant sur les lieux (commerces et services) composent un panel de 44 personnes.

12 Société publique locale d'aménagement.

13 Entretien avec un habitant de Lyon Confluence.

14 Entretien avec un habitant de Bottière-Chénaie.

15 Entretien avec un assistant à maîtrise d’ouvrage de Lyon Confluence.

16 Entretien avec une chargé d’opération de la SPLA Lyon Confluence.

17 Entretien avec une ancienne chargée de projet du Grand Lyon.

18 Entretien avec une habitante de Bottière-Chénaie.

19 La délibération est ici conçue comme une « conversation », alors que les situations de débats relèvent en réalité davantage de « l'art oratoire » qui fait appel à des compétences de type « agonistique » (Urfalino, 2005).

20 C'est pourquoi la parole des citoyens produite à l'issue de dispositifs participatifs est souvent « traduite » pour être légitimement entendue par les acteurs publics (Seguin, 2013).

21 Entretien avec le chargé du projet à Nantes Métropole Aménagement, SEM chargée de l’aménagement de Bottière-Chenaie.

22 Entretien avec le directeur de l’aménagement de Nantes Métropole.

23 Not in my backyard.

24 Une motivation que les enquêtés nous ont parfois confiée lors des entretiens :la stratégie consiste à rester les 7 ans obligatoires pour pouvoir bénéficier d’un prêt à 0 % national ou local.

25 Entretien avec un habitant de Bottière-Chénaie.

26 En 2009, de nombreux projets de logement ont été stoppés. À Nantes, les habitants ont dénoncé la mauvaise gestion du chantier par l’aménageur et la municipalité, les plaçant dans une condition difficile (problèmes de sécurité et d’insalubrité).

27 Au-delà d’être le produit de ce que la société lui permet d’être, l’individu est doué d’une certaine capacité à se distinguer, cela à ses propres yeux comme à ceux d’autrui et de la société. Ainsi, chaque individu peut donc être – et se dire – différent, relativement à une norme. C’est ce que Martucelli (2001) appelle l’individuation.

28 Voir aussi le travail de Sophie Vareilles (2006) qui porte d'ailleurs sur des dispositifs de concertation lyonnais.

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Table des illustrations

Titre Figure 1. Vues sur Confluence (à gauche) et Bottière-Chénaie (à droite)
Crédits © M. Adam, 2013.
URL http://developpementdurable.revues.org/docannexe/image/10989/img-1.png
Fichier image/png, 182k
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Pour citer cet article

Référence électronique

Matthieu Adam, Georges Henry Laffont et Laura Seguin, « Participation et mobilisations habitantes dans l'urbanisme durable : héritage des mouvements sociaux urbains ou évacuation du politique ? », Développement durable et territoires [En ligne], Vol. 6, n°2 | Septembre 2015, mis en ligne le 30 septembre 2015, consulté le 24 octobre 2017. URL : http://developpementdurable.revues.org/10989 ; DOI : 10.4000/developpementdurable.10989

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Auteurs

Matthieu Adam

Matthieu Adam est doctorant en aménagement de l’espace et urbanisme (UMR CITERES 7324), ses recherches portent sur les représentations et idéologies de la production urbaine contemporaine et sur le décalage entre appréhensions expertes et habitantes de la ville, UMR 7324 CITERES, Équipe IPAPE - Université François Rabelais de Tours, matthieu.adam@etu.univ-tours.fr

Georges Henry Laffont

Georges Henry Laffont est géographe urbaniste, ses recherches portent sur les rapports individuels et collectifs à l'espace : relations entre les pratiques et l'iconicité des lieux ; relations entre les dynamiques sociales et les politiques publiques, UMR 7324 CITERES, Équipe IPAPE - Université François Rabelais de Tours, georges-henry.laffont@univ-tours.fr

Laura Seguin

Laura Seguin est doctorante en sociologie et aménagement de l’espace, ses recherches portent sur les processus d'apprentissage au sein de dispositifs institutionnalisés de participation et de mobilisations collectives dans le domaine de l'environnement, UMR 7324 CITERES, Équipe CoST - Université François Rabelais de Tours, laura.seguin@univ-tours.fr

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