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L'adaptation en tension (1/2)

L'adaptation en Île-de-France entre injonction et recyclage. Techniques et politiques de la société de l'incertitude

Coping with adaptation in the Paris metropolis. Technics and politics of the uncertainty society
Magali Reghezza-Zitt et Samuel Rufat

Résumés

À l’heure où nous basculons de la société du risque vers celle de l’incertitude, l’adaptation et la résilience, semblent des réponses pragmatiques aux impasses théoriques et opérationnelles. L’adaptation, devenue une injonction internationale, s’impose comme l’élément central des stratégies de réponse aux menaces et à l’incertitude. Héritée de l’écologie botanique, l’adaptation est reprise, souvent sans recul, par des praticiens qui peinent à s’en emparer. Malgré un apparent changement de paradigme, l'adaptation se traduit par le même solutionnisme technique. Ce recyclage des vieilles recettes s’accompagne d’une tendance à dépolitiser et à naturaliser les choix. Le cas de l’Ile-de-France montre l’importance de repolitiser l’adaptation.

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Texte intégral

1Risques globaux, risques à grande échelle, risques systémiques, méta-risques, risques hors-cadre, sont autant de façon de désigner des événements ou des situations de danger qui renvoient à une mutation bien plus fondamentale qu’une simple prolifération des menaces (Godard et al., 2002 ; November et November, 2004 ; Bourg et al., 2012) : la transformation qualitative des dynamiques d’endommagement, qui deviennent certes planétaires mais surtout systémiques (Pigeon, 2012 ; Dauphiné et Provitolo, 2013). La complexité des aléas envisagés et celle des systèmes socio-techniques et socio-territoriaux exposés, les effets dominos, l’imbrication des échelles géographiques et des échelons politico-administratifs, la multiplicité des acteurs font qu’il est non seulement impossible de prévoir l’occurrence des événements dommageables, mais plus encore leur nature, leur ampleur, leurs conséquences (Godard et al., 2002). On bascule alors dans le champ de l’incertitude (Callon et al., 2001).

2L’incertitude rend compte de l’incapacité à identifier, à anticiper, à connaître des menaces que l’on tient pourtant pour réelles, majeures, inévitables et irréversibles. Il faut rappeler que le risque est une catégorie, une construction cognitive, discursive et scientifique, qui permet de se représenter et de nommer des événements ou des situations associés à de l’aléatoire, de l’inconnu, de l’imprévisible, etc., c’est-à-dire in fine à de l’incertitude (Peretti-Wattel, 2005 ; Kermisch, 2012). Si l’incertitude a toujours existé, le risque est devenu une « boussole improbable avec laquelle on peut s’aventurer dans un monde peuplé d’incertitude » (Borraz, 2008, p. 11), d’où l’expression de « société du risque » (Beck, 1986). Désormais, de nombreux travaux de sciences sociales convergent (Bourg et al., 2013) pour montrer la difficulté, voire l’impossibilité à « mettre en risque » l’incertitude. Celle-ci est même décrite comme une caractéristique incompressible de la complexité du monde qui découle de la modernité.

3Dans ce monde incertain, à la fois instable, inconnaissable et imprévisible, où les référentiels décisionnels de la société du risque ne sont plus opératoires et où les solutions toutes faites ne résolvent plus rien, l’adaptation paraît constituer une opportunité quasi miraculeuse. L’adaptation, qui désigne le fait de modifier sa structure, ses caractéristiques, ses propriétés en réponse à un changement, lent ou brutal, faible ou fort, ponctuel ou diffus, est présentée comme une solution novatrice pour dépasser les blocages théoriques, méthodologiques et opérationnels liés à ce basculement dans l’incertitude. Le propos de cet article est de contextualiser l’adaptation, afin d’en montrer les potentialités mais aussi les limites scientifiques, opérationnelles et politiques.

4Dans le premier temps, nous montrerons que l’adaptation n’est pas si nouvelle qu’il y paraît. Mais à partir des années 1990 elle devient l’élément central des stratégies de réponse aux menaces.

5En pratique, l’adaptation reste une réponse pragmatique à une impasse opérationnelle. Associée à la notion de résilience, elle devient un nouveau référentiel d’action. Le cas de la gestion de crise en Île-de-France permettra d’illustrer sa mise en œuvre dans une deuxième partie.

6Enfin, nous montrerons que ce n’est pas parce que l’adaptation est tirée de l’écologie qu’elle s’impose « naturellement ». L’adaptation contribue à une lecture rebiologisante des questions sociales, constituant alors un « grand bond en arrière » par rapport à l’ajustement et la vulnérabilité ; elle aboutit aussi à la dépolitisation de ces questions. Il est donc dans un troisième temps nécessaire de repolitiser l’adaptation afin de montrer les enjeux économiques, sociaux et moraux du passage de la société du risque à celle de l’incertitude.

1. L’ « éternel retour » de l’adaptation

7L’adaptation est un terme issu de l’écologie botanique qui a été repris en sciences sociales, notamment en géographie. C’est une notion-clé d’une branche de la géographie nord-américaine, définie par H. H. Barrows comme écologie humaine (Barrows, 1923), qui se donne pour objectif de penser le rapport entre les milieux biophysiques et les sociétés humaines (White, 1973 ; Kates, 1971 ; Kates, 1978 : 1-2 ; Burton et al., 1978).

1.1. Le temps de l’écologie humaine : le rapport homme/environnement au prisme de l’ajustement

8Le lien entre écologie scientifique et sciences sociales s’établit dès la fin du XIXe siècle, aussi bien en Europe (Robic, 1992 ; Rhein, 2003) qu’aux États-Unis (White, 1973 ; Zimmerer, 1994). Sans entrer dans les détails de cette construction par ailleurs bien documentée par l’histoire des sciences, on peut observer qu’au tournant du XXe siècle, certains courants des sciences sociales alors en construction se définissent comme « écologie humaine » en référence à l’écologie botanique (Koelsch, 1969).

9Le paradigme écologique des sciences sociales s’inscrit d’abord dans un cadre déterministe avec la mise en exergue de la notion d’ « influence » du milieu sur l’homme. Conscients de la singularité de l’être humain, en particulier de sa capacité de choix et d’apprentissage, certains chercheurs rejettent le déterministe mésologique de l’« influence » pour mettre en exergue l’interrelation entre les sociétés et leur environnement (Grossmann, 1977).

10L’un d’entre eux, H. H. Barrows, fondateur de l’École de géographie de Chicago (White, 1973 ; Kates et Burton, 1986) mobilise alors la notion d’ajustement pour l’opposer à celle d’influence (Barrows, 1923). L’ajustement est donc d’abord utilisé comme une réponse au verrou de la causalité linéaire : la notion permet de « dénaturaliser » le modèle de l’écologie botanique, désormais utilisé sur le mode analogique, et de socialiser l’environnement, pensé comme un hybride de nature et culture résultant des relations complexes entre les sociétés et leur milieu.

11L’ajustement est repris dans le champ des “natural hazard research” à partir des années 1940, grâce notamment à G. F. White, élève de H. H. Barrows. Dans les années 1930, G. F. White a travaillé successivement avec le “Mississippi Valley committee”, le “national resources committee”, le “national resources planning board”, et le bureau du budget (1934-1942). Il publie sa thèse en 1945, sous le titre: “Human adjustment to floods: a geographical approach to the flood problem in the United States”.

12Le terme d’ajustement devient à partir de là une notion centrale des travaux de la “natural hazard school of Chicago” qui s’inscrivent dans la droite ligne de l’écologie humaine de H. H. Barrows. Le risque naturel y est en effet défini à partir de l’ajustement, comme une production particulière de l’interaction entre les sociétés et leur environnement (Kates, 1971).

1.2. Le temps du risque : “coping capacity”, “adjustment”, “adaptation”, “vulnerability”

13À partir des années 1970, la réflexion sur l’ajustement dans la relation société/nature est intégrée au problème plus large du “coping with environment”. Au départ, l’objet de recherche de la “natural hazard school” se résume en une question simple : pourquoi certaines sociétés sont plus sensibles que d’autres aux “systemic effects of economic and social disruption caused by extreme events” ? (White et Haas, 1975, p. 56). Le différentiel s’explique par les diverses façons de faire face (“cope with”). Le problème de recherche est alors reformulé en “how man copes with risk and uncertainty in the occurrence of natural event” (White, 1973 , p. 194). Le “cope with” est lui-même explicité à partir de la notion d’ajustement, déclinée en ajustements au pluriel, concrets et particuliers, qui sont autant de “responses” (Burton, Kates et White, 1993 , p. 47) que les sociétés, nations, communautés, individus mettent en œuvre pour faire face au risque :“To cope with the harmful effects of nature, complex states of human adjustments are found in all human use systems. By chance or even by design, these adjustments can prove insufficient to cope with a given set of natural events, and serious and detrimental effects may ensure” (Kates, 1971 , p. 438).

14Toutefois, pour rendre compte de la diversité de ces réponses, il est nécessaire d’intégrer les temporalités multiples qui concourent à leurs constructions, et donc de différencier les actions de court terme des processus plus longs. La notion d’adaptation est introduite pour distinguer des changements sur le long terme qui impliquent des évolutions profondes, substantielles, de nature biologique ou culturelle, et les solutions de court-terme – les ajustements – qui sont mises en œuvre de façon plus ou moins volontaire, consciente ou explicite, en réponse à des menaces ou à leur occurrence (Kates, 1978, p. 7). Mais, et ce n’est pas neutre, l’accent porte sur l’ajustement, non sur l’adaptation, parce que l’ajustement désigne l’ensemble des actions entreprises pour faire face aux risques (White et Haas, 1975). L’ajustement permet d’insister sur l’intentionnalité des choix et de contextualiser socialement, économiquement et politiquement la prise de décision, ce que ne permet pas l’adaptation (Kates, 1971).

15Plus largement, de même que l’ajustement avait été utilisé par H. H. Barrows pour dépasser le déterminisme mésologique et rejeter une lecture purement biologisante du rapport homme/nature, le couple ajustement/adaptation conduit à dénaturaliser les catastrophes : “Floods are ‘acts of god,’ but flood losses are largely acts of man” écrivait G. F. White dans sa thèse. Cette dénaturalisation est un moment essentiel de la compréhension des désastres, puisqu’elle permet d’en pointer les facteurs sociaux et d’en faire une question politique.

16Au milieu des années 1970, la problématique du faire face est repensée à travers la notion de vulnérabilité. Celle-ci n’apparaît d’ailleurs d’abord qu’en tant que volet de l’ajustement (White et Haas, 1975). Mais, progressivement, la vulnérabilité, notion plus intégratrice, s’y substitue. Elle est formalisée de façon à devenir un concept englobant qui fait ressortir les causes structurelles (“root causes”) de l’incapacité à faire face (O’Keefe, Wisner et Westgate, 1976 ; Blaikie, Cannon et Davis, 1994) : ces dernières expliquent l’inégal impact des aléas (“extreme events”) sur les sociétés et plus largement la permanence des catastrophes (Blaikie, Cannon et Davis, 1994). La capacité d’ajustement et d’adaptation est conçue comme un des multiples facteurs de la capacité à faire face (“coping capacity”) et sert à expliquer les différentiels de vulnérabilité.

1.3. Le temps de l’incertitude : adaptation et résilience

17À partir des années 1980 et surtout des années 1990, avec la décennie internationale pour la réduction des catastrophes naturelles et la conférence de Yokohama en 1994, la vulnérabilité est intégrée au paradigme dominant de gestion des risques. Sa réduction devient un volet essentiel de la prévention des catastrophes et est affichée comme un objectif prioritaire par les grands organismes internationaux (Revet, 2011a et 2011b). Cette focalisation sur la vulnérabilité relègue au second plan le couple ajustement/adaptation.

18Au même moment, c’est exactement l’inverse qui se produit dans les recherches sur le changement climatique. Les apports théoriques de la “mainstream hazards tradition” (Adger, 2006), et de l’écologie sociale et culturelle, y sont repris à partir des années 1990 (Smith, Klein et Huq, 2003 ; Adger, 2006 ; Smit et Wandel, 2006), ce qui permet d’introduire la notion de vulnérabilité mais en la combinant avec d’autres concepts tirés de l’écologie botanique, et notamment l’adaptation et la résilience.

19Dans ce champ de recherche, proche mais distinct de celui des risques et des catastrophes, la vulnérabilité est définie comme une fonction à trois paramètres : l’exposition, la sensibilité, la capacité d’adaptation (Smit et al., 1999 et 2000). Si la plupart des définitions de la vulnérabilité intègrent l’ajustement, elles ne le distinguent plus de l’adaptation voire le subordonnent à cette dernière (Pielke, 1998). L’ajustement ne devient qu’une modalité de l’adaptation (Smit et Pilifosova, 2003). Ainsi présentée, l’adaptation perd sa spécificité temporelle par rapport à l’ajustement. On parle d’ailleurs d’adaptation de court et de long terme, ce qui permet d’intégrer l’ajustement dans l’adaptation.

20Progressivement, l’entrée par l’adaptation supplante celle par la vulnérabilité : la réduction de la vulnérabilité suppose en effet de se placer dans un référentiel de risque, où l’intensité et la fréquence des aléas, le degré d’exposition, la proximité à la source de danger sont connus, ce qui est impossible pour des changements climatiques qui relèvent largement de l’incertitude.

21La promotion de l’adaptation est aussi confortée par celle de la résilience (Rufat, 2008). Cette notion, empruntée une nouvelle fois à l’écologie (Hollings, 1973), est d’ailleurs pensée au départ à partir de l’adaptation (Folke, 2006 ; Brand et Jax, 2007 ; Djalante, Holley et Thomalla, 2011). Elle est explicitement présentée comme une réponse au problème de la gestion de l’incertitude inhérente aux questions de développement durable et de changement climatique (Berkes, 2007). Elle est souvent décrite comme le « revers positif » de la vulnérabilité (Reghezza et Rufat, 2015), comme si le développement de l’une assurait mécaniquement la réduction de l’autre. Dans ce contexte, le couple ajustement/vulnérabilité disparaît au profit de l’adaptation/résilience.

22À partir des années 2000, adaptation et résilience sortent du champ climatique pour envahir la sphère de la prévention des risques et des catastrophes en réponse à la nouvelle donne de l’incertitude. La prise de conscience de risques environnementaux globaux trouve en effet un écho dans des catastrophes naturelles majeures et dans des crises liées au terrorisme de masse ou aux risques financiers. Ces nouvelles menaces, planétaires et transfrontalières, renvoient à une globalisation des dangers qui fait écho à leur caractère invisible, imprévisible, irréversible et incontrôlable (Bourg et al., 2012). Bien qu’elles continuent à être qualifiées à partir du référentiel des risques, ces menaces relèvent de l’incertitude : elles sont indéterminées, non pas à cause de l’imprévisibilité de l’événement déclencheur mais par nature. Dès lors, qu’il s’agisse de réduction des catastrophes, de gestion de risque ou de gestion de crise, adaptation et résilience s’imposent comme un nouveau cadre d’action.

2. La mise en œuvre du couple adaptation/résilience en Île-de-France

  • 1 Cette expression est revenue plusieurs fois dans les entretiens que nous avons réalisés sur notre t (...)

23Le « triomphe » de ce nouveau référentiel est nettement perceptible dans l’évolution des dispositifs de gestion de risque français. L’adaptation constitue une réponse à des situations inédites, que les dispositifs actuels de prévention et de gestion des risques n’arrivent pas à prendre en compte. Elle est mobilisée pour le cas de crises majeures, à la fois imprévisibles et inévitables, dont les gestionnaires peinent à anticiper les conséquences et à identifier le déroulement dans le temps et l’espace, à cause de la complexité des effets dominos. Dans ce type d’événement, le problème de l’incertitude est central : les acteurs doivent « décider à l’aveugle1 » sans pouvoir maîtriser toutes les conséquences de leurs choix. L’adaptation et la résilience deviennent alors outils et objectifs affichés des dispositifs de gestion.

24Ce constat s’appuie sur l’exemple de la gestion d’une crue majeure en Île-de-France. Pour étudier ce cas, nous avons suivi des réunions d’information des populations, des colloques et des séminaires à destination de professionnels (acteurs publics et privés) sur le thème de l’inondation centennale entre 2012 et 2015. Nous avons pu mener des observations participantes trimestrielles à la Préfecture de Police de Paris (PP) et au Secrétariat Général de la Zone de Défense de Paris (SGZDP) que nous avons accompagnées d’une dizaine d’entretiens entre 2012 et 2015 auprès de différents acteurs de la gestion de risque et de crise. Nous avons enfin participé à des réunions et des séminaires organisés par diverses administrations publiques et par des acteurs privés sur les questions de transition écologique, d’aménagement durable des espaces à risque ou de crise majeure.

2.1. Une politique française de gestion des risques inadaptée au cas francilien

25La région capitale est exposée à de nombreux risques, parmi lesquels, l’inondation consécutive à une crue de la Seine et de ses affluents (Reghezza, 2006 ; Beucher, 2008 ; Rioust, 2012 ; Lhomme, 2012 ; Toubin, 2014 ; Lamé, 2014). En 2014, l’OCDE a publié une étude selon laquelle, pour une ligne d’eau voisine de celle de 1910 (occurrence centennale), les dommages directs atteindraient entre 3 et 30 milliards d’euros, avec une réduction du PIB estimée à 5 ans de 1,5 à 60 milliards d’euros (soit 0,1 à 3 % en cumulé) (OCDE, 2014, p. 14). La crue affecterait 5 millions de personnes et près de 400 000 emplois seraient concernés.

26Une crue centennale de la Seine et de ses affluents présente un certain nombre de spécificités qui la distinguent des risques urbains « classiques » (Reghezza, 2009). Loin de se limiter à des coûts matériels déjà inédits par leur ampleur, la crue provoquerait des perturbations fonctionnelles qui seraient non seulement susceptibles de paralyser l’agglomération mais auraient des impacts bien au-delà du territoire inondé. Les effets de la crise seraient ressentis sur des pas de temps plus ou moins longs, sur un territoire vaste et discontinu.

27Dans ce cadre, les dispositifs français de prévention sont à la fois indispensables et limités. Ainsi, l’action sur l’aléa avec la construction de barrages réservoirs en amont du bassin-versant assurerait une réduction de moitié des dommages directs mais ne permettrait pas d’éviter une crise, car leur capacité ne sera jamais suffisante. De plus, la réduction de l’exposition par les plans de prévention des risques (PPRI) s’applique soit à des espaces déjà densément urbanisés, ce qui limite leur portée, soit à des secteurs jugés stratégiques pour le développement métropolitain, ce qui conduit à de multiples dérogations et contournements (Reghezza, 2006 ; Beucher, 2008). Enfin, les mesures de réduction de la vulnérabilité biophysique semblent peu efficaces dans le cas d’un bâti souvent ancien tandis que la réduction de la vulnérabilité sociale, en particulier grâce à l’information préventive, se heurte à la complexité du système d’acteurs, au manque de volonté politique, à la peur d’effrayer inutilement et à la faible sensibilisation d’une population qui se pense en sécurité.

2.2. Le couple adaptation/résilience comme réponse à la situation francilienne

  • 2 Observation participante trimestrielle 2013, 2014 et 2015 et réunions publiques 2013, 2014, 2015.
  • 3 Entretiens réalisés à la Préfecture de Police, février 2013.

28Les gestionnaires franciliens ont conscience de l’inéluctabilité d’une crise majeure et du caractère « extra-ordinaire » de cette dernière de sorte que la préparation à la crise devient un élément central du dispositif régional de prévention2. Si, comme le montre François Dedieu, l’ordinaire d’une catastrophe réside dans l’imprévu et l’exceptionnel (Dedieu, 2013), le cas francilien a ceci de particulier qu’il fait basculer les gestionnaires dans une situation d’incertitude plus ou moins radicale. Du fait de la complexité du système métropolitain, de ses composantes sociales, politiques et socio-techniques, il est impossible d’anticiper de façon satisfaisante les impacts potentiels d’une crue qui durera plusieurs semaines. Les gestionnaires de crise savent qu’ils devront décider en situation d’incertitude, soit parce qu’ils ignorent tout ou partie des données du problème, soit parce qu’ils sont dans l’impossibilité d’anticiper la suite des événements, soit parce qu’ils n’ont pas d’informations sur les conséquences de leurs choix. Ce qui se traduit aussi par un glissement dans le vocabulaire : les responsables de la Préfecture de Police parlent désormais de « conduite » de crise et non plus de « plan de gestion », arguant de la nécessité de s’adapter aux données du terrain, par essence imprévisibles, en temps réel3.

29Dans ce cadre, l’adaptation devient une injonction discursive qui se veut opérationnelle. Ce discours, qui émerge au moment de l’élaboration du Plan spécialisé de secours inondation zonal (PSSIZ) au tournant des années 2000, constitue désormais un leitmotiv du dispositif ORSEC qui succède au PSSIZ. En pratique, plus que l’adaptation, c’est la résilience qui est désormais mentionnée comme référentiel d’action à l’échelle du territoire métropolitain. Ainsi, la réorganisation de la Préfecture de Police a conduit à la création d’un « bureau résilience » tandis que dans le cadre de l’exercice de simulation de crue SEQUANA 2016, un groupe de travail sur la « résilience des communes » a été créé en 2013. Dans le rapport de l’OCDE de 2014, la résilience apparaît dès la première ligne de l’avant-propos. L’OCDE utilise le mot plus d’une centaine de fois et fait de l’amélioration de la résilience un objectif explicite de ses recommandations (OCDE, 2014). La résilience est un but à atteindre, l’adaptation un outil mobilisé à travers l’idée de « capacité d’adaptation », qui désigne selon nos interlocuteurs l’autonomie, la capacité de réaction en situation de stress ou la faculté de faire face à n’importe quel imprévu.

2.3. Le couple adaptation/résilience à l’épreuve de l’application

30La mobilisation du couple adaptation/résilience en Île-de-France ne se limite pas à la gestion de crise et ne peut être dissociée d’un contexte plus large. Ces notions sont de plus en plus utilisées, selon deux référentiels différents.

31D’un côté, architectes, urbanistes et aménageurs réfléchissent à la question de l’adaptation du bâti aux risques et aux changements environnementaux. L’objectif sous-jacent est à la fois de développer une image positive des territoires et de « bonnes pratiques écologiques », tout en poursuivant l’urbanisation, notamment dans les zones inondables pour lesquelles on redoute une augmentation des sinistres. En Île-de-France, pas moins de vingt projets sont à l’étude sur les rives de la Seine et une dizaine de programmes d’aménagement ont déjà été réalisés (Brun et Gache, 2013). Dans un souci de promotion d’un urbanisme durable, la prise en compte des changements environnementaux s’opère grâce à des solutions techniques, pensées d’abord à l’échelle des bâtiments puis de l’opération d’aménagement. L’introduction de la résilience comme outil opérationnel appelle en théorie une inflexion de ce paradigme. Alors que l’adaptation du bâti aux changements climatiques est réduite au développement de propriétés de résistance dans une logique de risque zéro, la résilience suppose une acceptation (relative) des risques qui appelle de nouvelles formes d’aménagement et d’urbanisme, et donc, une nouvelle approche de l’adaptation qui insiste sur les mutations organisationnelles et sociales. Mais cette évolution est encore balbutiante : du point de vue opérationnel, il faut s’« adapter à l’adaptation » (Gagnol et Soubeyran, 2012), ce qui ne va pas sans difficultés car ce changement de logique « n’a aucun écho opérationnel excepté à l’échelle de petites opérations » (Brun et Gache, 2013).

  • 4 Voir par exemple de la table ronde décideurs/chercheurs du 9 septembre 2014 organisée par l'IAU ÎdF (...)

32D’un autre côté, les dispositifs de prévention des inondations évoluent sous l’effet des injonctions internationales et européennes. Signe que le terme est à la mode, plusieurs colloques et tables-rondes professionnelles ont été consacrées à la résilience, avec des significations toutefois différentes selon les protagonistes4. Les professionnels de la gestion de risque la mobilisent dans une acception prospective : la résilience est appréhendée comme une propriété de résistance des enjeux, en particulier des bâtiments et des infrastructures critiques ; développer la résilience n’est alors souvent qu’une autre façon de nommer la réduction de la vulnérabilité biophysique. Ceux de la gestion de crise l’envisagent dans une acception d’abord réactive (faire face au choc et revenir à la normale) puis proactive (faire preuve de capacité d’adaptation, c’est-à-dire d’autonomie, d’anticipation, d’auto-organisation).

33Ces deux référentiels commencent à converger dans le cas francilien : la pression imposée par les changements climatiques encourage le glissement vers la résilience. C’est l’un des huit objectifs de la stratégie territoriale élaborée par la DRIEE dans le cadre de l’application de la Directive européenne dite « inondation » (2007/60/CE), qui conjugue prévention des risques et aménagement. Construire des territoires résilients doit permettre de faire face à des événements majeurs du type inondation centennale grâce à un bâti et un urbanisme « adaptés » et d’intégrer l’incertitude aux politiques d’aménagement. Toutefois, en dépit de l’inflexion des discours, l’adaptation est toujours tirée vers son acception technique : il s’agit moins de promouvoir de nouveaux comportements que de trouver des solutions d’ingénierie pour « adapter » la ville. On reste dans l’ingénierie technique de la réduction de l'exposition et de la vulnérabilité au lieu de passer à une ingénierie sociale de l'adaptation.

3. (Re)politiser l'adaptation

34“We have to adapt to the impacts that, unfortunately, we can no longer avoid”. Cette déclaration du Président Obama à l'”United Nations Framework Convention on Climate Change” COP20 en septembre 2014 semble marquer un tournant : s'il n'est plus possible d'éviter ou de limiter les impacts des catastrophes, alors il faut trouver de nouvelles solutions ; d'autres solutions que toujours plus de béton. Longtemps, les réponses aux inondations ont été de gigantesques projets d'aménagement. C'est le cas à Paris, après la grande crue de 1910, avec la construction des Grands lacs de Seine (1949-1969) ou à Londres, avec la construction de la “Thames Barrier” en 1984 en réponse aux inondations de 1953. Cette stratégie de la barrière se retrouve un peu partout, avec l'idée que l'on pourrait contenir les aléas voir éradiquer leurs impacts sur les sociétés. Ces ajustements techniques ont donné une illusion de protection, comme l’ont brutalement révélé les traumatismes du cyclone Katrina en 2005, du tsunami du Tohoku en 2011 puis du cyclone Sandy en 2012. Avec le basculement de la société du risque à la société de l’incertitude, la question a été reformulée : s’il n’est plus envisageable d’éviter les catastrophes, comment s’y adapter ? Toutefois, au lieu de conduire à des orientations politiques claires, à la transformation des sociétés, à la mutation des territoires, cette nouvelle interrogation semble surtout déboucher sur le recyclage des vieilles recettes du solutionnisme technique.

35Il y a deux façons d'éclairer cet apparent paradoxe : l'une, plus politique, en montrant que les gouvernements et les organisations internationales sont pris dans les contradictions néolibérales et cherchent à se décharger de leurs responsabilités sur les victimes car elles n'ont plus les moyens de leurs politiques (Reghezza et al., 2012 ; Chandler, 2014) ; l'autre, plus académique, en montrant que cette apparente fuite en avant découle de l'écran de fumée du « naturel » de l'adaptation et de la résilience qui contribue à une lecture rebiologisante des questions sociales, les deux notions constituant un « grand bond en arrière » par rapport au travail de dénaturalisation et de politisation des catastrophes qu’avaient permis l’ajustement et la vulnérabilité (Reghezza et Rufat, 2015).

3.1. Les impasses du solutionnisme technique

36Le passage de la société du risque à la société de l’incertitude ne semble pas s'accompagner d'un tournant du béton à l'adaptation, du passage d'une ingénierie technique de la réduction de l'exposition et de la vulnérabilité à une ingénierie sociale de l'adaptation. Qu'ils soient intitulés réduction des risques, réduction de la vulnérabilité, promotion de l'adaptation ou construction de villes résilientes, les politiques et les outils mis en place pour adapter les territoires et les sociétés aux changements environnementaux et/ou réduire les effets des catastrophes restent des grands programmes d’ingénierie technique visant au contrôle des aléas (mitigation), à la réduction de l’exposition (barrières) ou à la diminution de la vulnérabilité du bâti (résistance). Le rapport de l'OCDE de 2014 sur la gestion des risques d'inondation à Paris examine ainsi la construction de nouveaux ouvrages de contrôle des crues dans le prolongement des barrages-réservoirs des Grands Lacs de Seine, tout en s’inquiétant du coût majeur de ces ouvrages. Il souligne que les mesures structurelles de réduction de l'aléa et de la vulnérabilité occupent toujours une place prépondérante (OCDE, 2014).

37Ce constat n’est pas propre au cas francilien. Les programmes financés par la Commission européenne sur la résilience face aux inondations et l'adaptation au changement climatique, tels que SMARTeST (2010-2013), Resilient Cities (2010-2015), TURAS (2011-2014) ou STAR-FLOOD (2012-2016), font la part belle aux grands projets d'aménagement. Lorsqu'il s'agit « d'adaptation », les programmes prévoient en fait d'adapter les infrastructures métropolitaines avec la réalisation de nouveaux grands travaux et non la transformation des sociétés et des territoires : dans le cas de Londres, c'est surtout « l'adaptation » de la “Thames Barrier” qui est envisagée pour tenir compte des dernières inondations et de l'élévation du niveau de la mer (UK Environment Agency, 2014). Ainsi, malgré les injonctions et les intentions affichées, l'adaptation et la gestion de l'incertitude reposent en définitive sur le même solutionnisme technique que la gestion du risque et des aléas.

38Ce qui s’apparente à un recyclage des vieilles recettes semble de plus en plus difficile à concilier avec les retours d'expérience et l'actualité. Depuis plus d'un demi-siècle, l'ingénierie technique et les grands programmes de mitigation des aléas ou de réduction de la vulnérabilité ne sont pas parvenus à réduire les effets des catastrophes ; au contraire, leur bilan s'alourdit chaque année, en particulier dans les métropoles (Coyle et Duany, 2011). Par ailleurs, le dernier rapport annuel de la Croix-Rouge sur les catastrophes souligne que la focalisation sur l'expertise et les solutions techniques ont laissé les populations concernées de côté ; et il affirme que « tout projet d'adaptation ou de résilience est voué à l’échec s’il ne tient pas compte de la population locale » (IFRC, 2014).

39L’adaptation comme la résilience, qui sont utilisées pour surmonter l’échec des programmes d’ingénierie technique par davantage de solutionnisme technique, ne permettent donc pas de remettre en question les fondements du paradigme dominant, alors que ses limites ont été maintes fois exposées. Cette situation est d'autant plus inquiétante que les travaux récents de l'ONU ont fini par reconnaître, après avoir pourtant largement promu et financé ce type de programmes, qu'il n'existe pas de méthode validée empiriquement pour mesurer la résilience ou l'adaptation des sociétés (UN, 2014).

3.2. Le report sur les générations futures, sur les territoires marginaux, sur les individus les plus démunis

40Cette mise en œuvre continuelle d’ajustements techniques peut s'apparenter à une fuite en avant. La promotion de l’adaptation semble alors nourrir la multiplication d’expédients qui ne font que reporter les problèmes dans le temps, les déplacer dans l’espace ou les renvoyer sur les individus.

41Selon la littérature académique et les référentiels promulgués à l’échelle internationale, l'adaptation doit permettre en théorie de dépasser la réponse comme réaction au coup par coup en mettant la focale sur les processus de long terme, plus ou moins lents et non-linéaires. Mais ce faisant, elle favorise le déplacement dans le temps, l’action étant déplacée du présent vers les générations futures. En réalité, si l’adaptation permet d’introduire une dimension temporelle longtemps négligée, elle porte en elle plus de questions que de réponses : faut-il penser l’adaptation, l’incertitude et l’action à dix, cinquante ou cent ans ? De plus, l’adaptation implique, au moins en partie, la destruction et le renouvellement, alors que les solutions techniques mettent en place une infrastructure matérielle relativement figée de la résistance. La ville résiliente, qui se substitue peu à peu à la ville durable dans les discours, appelle une certaine stabilité, alors que l’adaptation suppose un changement continu pour faire face aux mutations constantes des environnements biophysiques, économiques et sociaux ou économiques.

42Le déplacement dans le temps se double d’un déplacement dans l’espace qui tient à l’impossible territorialisation de l’incertitude produite par les nouvelles dynamiques de risque. En Île-de-France, il existe de multiples périmètres de gestion des inondations (Zone de défense qui coïncide avec les limites régionales, zonages des PPRI, bassin-versant, etc.) qui correspondent peu ou prou à la zone inondée mais pas à la zone à risque(s). En effet, cette territorialisation ne prend pas en compte l’ensemble de l’espace qui serait affecté directement et indirectement par les conséquences d’une inondation, en particulier par la défaillance des réseaux critiques. En 2012, l'application de la Directive européenne inondation a conduit à la définition de Territoires à Risque Important d’inondation (TRI) en croisant la zone inondée, le bassin-versant, le bassin de vie et le territoire fonctionnel de l’agglomération. Mais dans le même temps, l’élaboration d’un Plan de Gestion des Risques d’Inondation (PGRI) avait pour objectif d’identifier les travaux dits « d’intérêt général », autrement dit plus de béton, en repoussant les efforts vers les marges, sur l’amont du bassin-versant. De même, alors que le Programme d’Action et de Prévention des Inondations (PAPI) de la Seine et de la Marne Franciliennes avait trois objectifs (culture du risque, coût des dommages et résilience), il a été relancé en 2011 en mettant en avant l’analyse « coût-bénéfice » des mesures dites « structurelles », autrement dit la construction de nouveaux ouvrages. On en revient encore au solutionnisme technique, qui déplace la focale vers l’amont du bassin, sans remettre en question l’organisation spatiale et fonctionnelle des territoires du centre de la métropole parisienne, qui échappent donc à l’adaptation.

43On assiste enfin à un déplacement des responsabilités vers les individus. Qu’il s’agisse des grands textes internationaux (Hyogo Framework, 2005 ; Sendai Framework, 2015) ou des discours des praticiens, on passe d’une gestion centralisée, portée par les gouvernements et les grands organismes internationaux, à la mise en exergue du local, du rôle des communautés et finalement à la responsabilisation des individus, ce qui provoque un déplacement du politique vers la morale (Rufat, 2011). En Île-de-France, cette logique est apparue avec la valorisation de l’autonomie et de l’adaptation des acteurs en cas de crise majeure. En 2005, la préfète Michèle Merli déclarait par exemple : « il convient que chaque acteur de la crise, qu’il soit acteur économique ou acteur public, soit autonome le moment venu ». Désormais, l’autonomie concerne aussi les populations avec par exemple l’orientation du dispositif ORSEC vers l’« auto-évacuation des franciliens vers leurs résidences secondaires », « les femmes et les enfants d'abord, parce qu'on peut pas inviter les gens qui travaillent à quitter l’Île-de-France si on veut maintenir l'économie... » (Réunion de coordination sur les inondations à la DRIEE, 2013). Le transfert de la charge de l’évacuation vers la population est justifié par le fait que « le citoyen est acteur de sa propre résilience » (Réunion publique Mairie de Paris, 2015).

44Ce changement de référentiel peut mener à la mise en accusation de ce qui ne correspond pas aux « bonnes » pratiques : on stigmatise ceux qui ne possèdent pas les propriétés d'adaptation souhaitées ou qui ne participent pas activement au processus d'adaptation, souvent les plus démunis et les plus marginaux, sans pour autant rechercher les causes de leur prétendue « passivité » (Rufat, 2012). On observe par exemple dans les discours des gestionnaires étatiques franciliens le mélange du rappel des compétences régaliennes en matière de protection des personnes et des missions de service public, un aveu d’incapacité, l’affirmation d’une nécessaire responsabilisation des citoyens et la condamnation de « l’assistanat » qui tire l’adaptation vers le jugement moral : « Du côté du public, on a affaire à des populations qui sont très assistées. Donc on demande aux acteurs qui le peuvent d’être autonomes : on ne veut pas que vous soyez un problème supplémentaire (…) Il faut aussi rendre autonomes les entreprises en leur disant que l’État ne fera rien pour eux » (Entretien avec un gestionnaire, 2013). C’est ce passage à la morale et aux injonctions qui explique que l'adaptation et la résilience puissent apparaître comme des notions « conservatrices » : elles seraient mises en avant du fait de leur capacité à proposer une apparente solution aux problèmes environnementaux, sans que ces solutions ne remettent en cause les rapports de force existants, en particulier la propriété foncière, l'accumulation du capital et la fuite en avant de la croissance économique. C’est ce discours qui pousse les individus à internaliser la responsabilité de leur situation en minorant les effets de leur environnement et des rapports sociaux dans lesquels ils sont pris.

3.3. Les risques de la dépolitisation

45Enfin, avec l'adaptation, on assiste à un accroissement de la dépolitisation de la gestion des menaces et de l’incertitude. Alors que cette dernière appelle des décisions et des arbitrages qui ont des conséquences pour l’ensemble de la société, et qui devraient, pour cette raison même, être publiquement et collectivement négociés, le traitement des risques et des crises a toujours été déporté vers la sphère de l’expertise scientifique et de l’ingénierie. Bien que les scientifiques soulignent depuis des années que la gestion des risques ne fait presque jamais l’objet d’une appropriation par les citoyens, l’adaptation semble faire l’économie du débat politique.

46L'adaptation favorise en effet l’escamotage de la question des choix et avec elle celle des acteurs. Elle conduit à accepter « naturellement » les injonctions au lieu d'interroger les conditions sociales, économiques et politiques, les perceptions et les représentations qui président à la prise de décision. Cette dépolitisation passe par un désengagement de l’État, qui est justifié par une diminution drastique des moyens, sans laisser de place au débat.

47Nous avons par exemple noté chez nos interlocuteurs l’insistance sur la réduction des moyens de l’État et le transfert de responsabilité vers les acteurs privés : « On ne fait plus de plans, mais une boîte à outil, en associant les partenaires privés. Parce que l’État n’a plus les moyens de faire, parce que l'État n'est plus capable d’assurer ses missions » (Réunion SGZDP, 2013) ; « l’État ne peut pas tout » (Entretien préfecture de police, 2014). Les gestionnaires insistent sur le nouveau positionnement de la puissance publique : « L’État n’est pas, n’est plus donneur d’ordre, mais il opère la coordination des moyens » (Entretien SGZDP, 2012). À ce titre, la stratégie locale de gestion des risques d’inondation du TRI « métropole francilienne » souligne que ce n’est pas l’État mais les collectivités qui ont la charge de l’aménagement du territoire. Leurs « capacité[s] à redonner rapidement à un territoire sa valeur sociale et économique après un événement dramatique (résilience) liée à l’intégration de la gestion des risques dans la démarche d’aménagement est primordiale » (DRIEE, 2012). Les acteurs étatiques reviennent aussi, parfois avec un regret appuyé, sur la privatisation de certaines missions :

  • 5 Général Serge Garrigues, ancien Secrétaire Général de la Zone de Défense de Paris, « Paris sous les (...)

48« Ils sont là pour faire du business (…) Prenez l’exemple des dépanneuses pendant la neige. Si on ne paie pas, ils ne viennent pas. On réquisitionne, mais ensuite on doit rembourser. (…) On vous paie, ce qui veut dire que l’opérateur rentabilise sa préparation en amont. L’État a de moins en moins de moyens5. »

49Cette situation est toujours présentée comme un fait accompli qui s’impose aux gestionnaires, jamais comme une décision politique ou un choix de société pouvant faire l’objet d’un débat. On peut d’ailleurs s’interroger sur la disproportion entre les moyens effectivement accordés aux gestionnaires et l’ampleur des dommages attendus : cette disproportion appelle des arbitrages qui ne sont pas le fait des administrations chargées de les mettre en œuvre mais qui sont des décisions politiques qui devraient être débattues publiquement.

50De même, si l’on peut comprendre la nécessité d’impliquer les populations, les conditions de l’exercice effectif de cette autonomie des acteurs ne sont pas posées. Dans le cas de l’auto-évacuation, seuls 48 % des parisiens possédaient une voiture en 2013, contre 81 % en moyenne nationale ; de même, les femmes participent activement à la vie économique de la région. Indépendamment de la pertinence des mesures envisagées, on doit aussi interroger la justice spatiale et sociale de ces options. Elles sont présentées comme de simples ajustements techniques alors que ce sont en fait des questions éminemment politiques et des choix de société qui ne font pourtant l’objet d’aucun débat public.

Conclusion

51Face à l'incertitude, il peut sembler plus rassurant de ne pas avoir à décider, de reporter les choix critiques à demain et de recycler des solutions toutes faites. Pourtant, les pouvoirs politiques laissent encore et toujours aux administrations et aux experts le soin de discuter des expédients techniques plutôt que de débattre avec les citoyens de la maîtrise du foncier, du déplacement de telle activité ou telle population, de la modification en profondeur des comportements ou des modes de production.

52La situation n’est pas nouvelle, mais malgré les nouveaux discours et les concepts à la mode, elle ne semble pas prête de changer. D’autant plus que le solutionnisme technique permet, sur le court terme, de tirer parti des menaces, de l’incertitude ou du changement climatique pour faire tourner le moteur économique. Comme dans le cas du cycle pollution / dépollution, les cycles crises/solutions techniques conduisent à créer deux fois de l'activité, une fois lors de la production de la crise (ou de la pollution), puis une seconde fois lors de la mise en place de l’ingénierie ou des grands travaux (barrages ou dépollution). Un traitement à l'amont, en supprimant la production de la crise ou de la pollution, ou bien mettant en place des solutions sociales ou politiques plus que techniques, conduirait à une moindre production de marchandises, de biens ou de services.

53En définitive, l’adaptation permet de reporter les choix difficiles, de ne pas avoir à trancher, tout en évitant les débats et en alimentant la croissance, en repoussant les problèmes vers d'autres territoires, vers d’autres populations ou vers d'autres générations. Le cas de l'adaptation de l'Île-de-France aux inondations montre le recyclage des vieilles recettes et que l’adaptation et la résilience sont mobilisées pour imposer les expédients techniques comme des solutions « naturelles », ce qui conduit à un triple déplacement dans le temps, dans l’espace, et du collectif vers les acteurs privés. Si l’implication du local ou la prise en compte du long terme peuvent être des leviers d’action, l’adaptation ne peut justifier le glissement du politique vers la morale. La réponse aux menaces et à l’incertitude ne peut résider dans cette fuite en avant ni dans ces glissements du collectif vers les responsabilités individuelles, des territoires centraux vers les marges, des générations actuelles aux générations futures. La seule issue pour contrebalancer la (re)naturalisation et la (re)technicisation de la gestion imposées par ces concepts issus de l'écologie serait de (re)politiser ces questions et ces enjeux.

54Cette (re)politisation implique de débusquer les expédients comme les injonctions et donc de déconstruire les politiques et les discours de l'adaptation en leur opposant systématiquement cinq questions : l'adaptation de qui, de quels segments de la société, avec quelle justice sociale, environnementale et spatiale ? L'adaptation quand, sur quelle génération ? L'adaptation où, dans quels territoires ? L'adaptation pourquoi, selon quels choix et quelle gouvernance ? L'adaptation comment, avec quels moyens de s'assurer que les outils mis en place correspondent bien aux objectifs visés ?

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Notes

1 Cette expression est revenue plusieurs fois dans les entretiens que nous avons réalisés sur notre terrain d’étude francilien (cf. infra).

2 Observation participante trimestrielle 2013, 2014 et 2015 et réunions publiques 2013, 2014, 2015.

3 Entretiens réalisés à la Préfecture de Police, février 2013.

4 Voir par exemple de la table ronde décideurs/chercheurs du 9 septembre 2014 organisée par l'IAU ÎdF, « Une métropole résiliente face aux risques : du concept à l'action », [http://www.iau-idf.fr/savoir-faire/nos-travaux/environnement/risques-naturels-et-technologiques/metropole-resiliente-face-aux-risques.html].

5 Général Serge Garrigues, ancien Secrétaire Général de la Zone de Défense de Paris, « Paris sous les eaux : quels enseignements après Sandy à New York ? », Conférence à l’IHEDN, février 2013.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Magali Reghezza-Zitt et Samuel Rufat, « L'adaptation en Île-de-France entre injonction et recyclage. Techniques et politiques de la société de l'incertitude », Développement durable et territoires [En ligne], Vol. 6, n°3 | Décembre 2015, mis en ligne le 18 décembre 2015, consulté le 27 mai 2017. URL : http://developpementdurable.revues.org/11035 ; DOI : 10.4000/developpementdurable.11035

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Auteurs

Magali Reghezza-Zitt

Magali Reghezz-Zitt est géographe, maître de conférences à l’École normale supérieure, spécialiste de risques, de vulnérabilité et de résilience urbaine et métropolitaine, Laboratoire de géographie physique, UMR 8591, Département de géographie de l’École normale supérieure, ENS, 29 rue d’Ulm, 75005 Paris, magali.reghezza@ens.fr

Samuel Rufat

Samuel Rufatest géographe, maître de conférences à l'Université de Cergy-Pontoise et responsable du Master Géomatique appliqué aux études urbaines et aux risques [www.master-geomatique.org]. Ses recherches portent sur la résilience urbaine et la vulnérabilité métropolitaine, Université Cergy Pontoise, Laboratoire « Mobilité, territoires, réseaux, environnement », Université de Cergy-Pontoise, Site Chênes 2 - bureau 227, UFR Lettres et Sciences Humaines, 33, boulevard du Port, 95011 Cergy-Pontoise Cedex, samuel.rufat@u-cergy.fr

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