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Pourquoi aider les pays en développement ? Conceptions de la justice dans l’aide à l’adaptation au changement climatique

An analysis of justice conceptions in climate change adaptation aid
Romain Weikmans et Edwin Zaccai

Résumés

Cet article examine les justifications morales conduisant les pays développés à fournir aux pays en développement des moyens financiers visant leur adaptation au changement climatique. Nous examinons en particulier les conceptions correctives et distributives de la justice dans la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC), dans les mandats de fonds multilatéraux dédiés au financement de l’adaptation et dans les hypothèses retenues par les études du coût de l’adaptation pour les pays en développement. Nous montrons que les acteurs semblent avoir recours de façon relativement flexible à différentes justifications morales, en fonction de leurs intérêts matériels.

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Texte intégral

La rédaction de cet article a été rendue possible grâce au soutien financier du Fonds de la recherche scientifique (F.R.S-FNRS). Les auteurs tiennent à remercier deux relecteurs anonymes pour leurs remarques constructives. Les auteurs remercient également Lucas Demuelenaere, François Gemenne, Étienne Hannon, Jean-Paul Ledant, Philippe Marbaix et Arnaud Zacharie pour leurs commentaires sur une version antérieure de cet article.

  • 1 Les « pays en développement » sont ici entendus comme les pays parties qui ne sont pas visés à l’An (...)

1Largement présentée comme un échec de la coordination internationale établie autour du climat, la 15e Conférence des parties à la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC) tenue à Copenhague en 2009 aboutit pourtant au plus grand engagement réalisé à ce jour en matière de transferts financiers entre pays développés et en développement1 en vue de lutter contre le changement climatique et ses effets. Les pays développés promettent alors de fournir aux pays en développement des ressources « nouvelles et supplémentaires » à hauteur de 30 milliards de dollars pour la période 2010-2012 (CCNUCC, 2009 : paragraphe 8). Ces ressources sont censées être réparties de manière « équilibrée » entre l’atténuation des émissions de gaz à effet de serre et l’adaptation aux effets néfastes du changement climatique (CCNUCC, 2009 : paragraphe 8). Les pays développés s’engagent également à mobiliser collectivement 100 milliards de dollars par an d’ici à 2020 pour répondre aux besoins des pays en développement (CCNUCC, 2009 : paragraphe 8). L’importance de ces promesses financières est parfois comparée à l’ensemble des flux annuels d’aide publique au développement (e.g., Pickering et al., 2015), qui se montaient à environ 135 milliards de dollars en 2014 (OCDE, 2015). Ces promesses ont été réitérées à diverses reprises depuis lors, notamment lors de la Conférence de Paris de décembre 2015.

2De tels engagements financiers internationaux sont remarquables, en particulier pour ce qui concerne le soutien à l’adaptation. En effet, cette question de l’adaptation a longtemps été considérée de façon négative, parce qu’elle renvoyait à une attitude de passivité – voire de renoncement – face aux défis posés par la réduction des émissions de gaz à effet de serre (van Gameren et al., 2014). L’émergence de cette question est en tout cas bien réelle : le financement international de l’adaptation aurait en effet atteint 12 milliards de dollars en 2014 (OCDE-CPI, 2015). Si la précision de ce chiffre doit être relativisée du fait des controverses et difficultés liées à sa comptabilisation (voir Roberts et Weikmans, 2017), il illustre néanmoins l’ampleur de la mobilisation internationale en la matière.

3Pourquoi des pays développés s’engagent-ils à financer l’adaptation de pays en développement ? Les motivations des donateurs sont indéniablement multiples et complexes à appréhender. Cet article laisse de côté les facteurs économiques et politico-stratégiques – examinés par ailleurs (e.g., Ciplet et al., 2015 ; Weikmans, 2015) – qui peuvent jouer dans ces contextes. Notre objectif est ici de préciser les justifications morales à l’appui de ces transferts financiers. Les discours appelant à une mobilisation financière forte en la matière reposent en effet couramment sur de telles justifications.

4Pour certains, c’est ainsi l’« injustice fondamentale du changement climatique » (e.g., van Ypersele, 2006 : 7 ; Gemenne, 2015 : chap. 8) qui rend légitime pour les pays pauvres d’attendre de la part des pays développés un certain niveau de financement international de l’adaptation. Ces discours mettent en évidence le fait que les pays pauvres sont et seront davantage affectés que les pays riches par les effets néfastes liés au changement climatique, alors que les seconds ont historiquement contribué de façon disproportionnée à la survenue du phénomène. Le financement international de l’adaptation est alors considéré comme une forme possible de réparation, et est d’ailleurs parfois exigé comme telle par certains pays pauvres et/ou faiblement émetteurs. Pour d’autres auteurs (e.g., Carmin et al., 2015 : 169), ce n’est rien moins que la « (re)distribution mondiale des richesses » qui est en jeu dans les efforts actuels et futurs de financement international de l’adaptation.

5Trois types de devoir moral associés à l’aide au développement ont été distingués dans la littérature par différents auteurs (e.g., Opeskin, 1996 ; Naudet, 2000, 2006). Le premier correspond à l’idée que le monde est juste tel qu’il est et, si l’aide existe, elle relève dans ce cas d’un principe de charité. Le deuxième type est lié à une préoccupation d’humanisme, associée à la perception d’un niveau élémentaire de ressources dû à chaque individu. L’aide vise alors à dépasser un niveau de privation considéré comme inacceptable. Le troisième type de devoir moral est associé à des préoccupations de justice, qui concernent soit la « juste » répartition de l’ensemble des ressources (justice distributive), soit la réparation d’injustices précisément délimitées (justice corrective). C’est plus particulièrement à travers l’invocation de ces deux composantes de la justice, considérées dans leur dimension globale (voir e.g., Godard, 2015 ; Renaut et al., 2016), que nous allons analyser l’aide à l’adaptation fournie ou promise aux pays en développement.

6Dans une première partie, nous cherchons à préciser les implications de ces considérations de justice distributive et corrective pour le financement de l’adaptation et examinons leurs manifestations dans les négociations établies sous la CCNUCC. Nous cherchons ensuite à mettre en évidence des illustrations de ces conceptions de la justice dans les mécanismes multilatéraux de financement de l’adaptation d’une part, et dans les débats portant sur le coût de l’adaptation d’autre part. Dans une dernière partie, nous concluons en indiquant qu’il reste délicat de déterminer – au-delà d’illustrations ponctuelles – l’impact réel de ces considérations de justice globale sur la mise en œuvre du financement international de l’adaptation dans son ensemble.

1. Analyse dans la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC)

7Le principe fondamental de « responsabilités communes mais différenciées » contenu dans le texte de la Convention (CCNUCC, 1992 : préambule et article 3.1) peut entre autres être lu comme l’expression diluée d’une forme de compensation (justice corrective). Il dénote en effet la reconnaissance d’une responsabilité historique des pays développés en matière de dégradation du système climatique. Il est toutefois significatif de mettre en évidence le fait que ce principe de « responsabilités communes mais différenciées », d’essence corrective, est adossé au principe de « capacités respectives », qui est lui d’essence plutôt distributive. Comme l’illustre le tableau 1, ces deux principes ont des implications différentes pour ce qui concerne notamment l’identité des donateurs et des bénéficiaires du financement international de l’adaptation.

Tableau 1. Justice distributive et corrective face au financement international de l’adaptation

Tableau 1. Justice distributive et corrective face au financement international de l’adaptation

Source : adapté de Jacquet et Naudet (2006) ; Weikmans (2015).

8Le panachage de ces deux principes sous la CCNUCC est sans doute le fruit de compromis politiques entre les différentes parties à la Convention. En effet, en pratique, la corrélation forte entre, d’une part, la responsabilité dans l’occurrence du changement climatique et, d’autre part, les capacités financières a permis que de premiers financements pour l’adaptation se matérialisent (Baer, 2006). Une difficulté – majeure – est cependant progressivement apparue : la géographie des responsabilités dans l’occurrence du changement climatique et des capacités financières à y répondre s’est profondément modifiée depuis la signature de la CCNUCC il y a plus de 20 ans (Zaccai et Lugen, 2015). Depuis 2006 environ, la Chine est ainsi le plus gros émetteur mondial. Par ailleurs, 32 pays considérés comme « en développement » sous la CCNUCC avaient en 2012 un produit intérieur brut (PIB) per capita supérieur à celui du plus pauvre État membre de l’Union européenne (la Bulgarie) (van Gameren et al., 2014).

9La compréhension des principes de « responsabilités communes mais différenciées » et de « capacités respectives » est cependant largement statique sous la CCNUCC (1992), du fait notamment de la séparation des pays de la planète en plusieurs catégories dans cette Convention. Pour ce qui concerne la question du financement international de l’adaptation, trois catégories sont identifiées : tout d’abord les pays de l’Annexe II (c’est-à-dire les pays de l’OCDE en 1992) qui ont notamment des obligations en matière de soutien financier à l’appui de l’adaptation des pays non-Annexe I ; ensuite les pays non-Annexe I (c’est-à-dire les pays non-OCDE et les pays qui n’étaient pas considérés comme des économies en transition en 1992) qui sont censés bénéficier d’une aide de la part des pays de l’Annexe II pour financer leurs actions d’adaptation ; et enfin au sein des pays non-Annexe I, les pays en développement « particulièrement vulnérables » qui sont censés être priorisés dans l’allocation des financements visant l’adaptation.

  • 2 Un certain nombre de pays non-Annexe I fournissent d’ores et déjà du financement climatique interna (...)

10Le rattrapage économique – et politique – de certains pays émergents s’étant réalisé au prix de fortes émissions de gaz à effet de serre, les pays de l’OCDE demandent de longue date un élargissement de la base des pays contributeurs au financement international de l’adaptation. L’Accord de Paris appelle d’ailleurs les autres Parties – au-delà donc des seuls pays développés – à fournir du financement climatique international sur base volontaire (CCNUCC, 2015b : article 9.2)2. Même si elle n’a pas explicitement été reprise dans l’Accord de Paris, la catégorisation établie par la CCNUCC (1992) n’a cependant pas été modifiée, notamment parce que les pays émergents insistent sur les différences qui persistent avec les pays de l’OCDE tant en termes de responsabilités historiques et actuelles dans l’occurrence du changement climatique que de capacités à y répondre.

11Par ailleurs, l’une des difficultés inhérentes à la mise en place éventuelle de compensations pour les impacts climatiques est la nécessité d’identifier les dommages liés spécifiquement au changement climatique anthropique. Il serait en effet nécessaire de pouvoir isoler ces dommages de ceux associés aux conditions climatiques « naturelles » (cf. infra section 2) et de pouvoir les évaluer monétairement. À cette première difficulté s’ajoute celle de pouvoir précisément identifier les pays – si l’on se place dans une vision interétatique – responsables et les pays victimes. Les transferts financiers ainsi dégagés viseraient en tout cas la compensation de dommages effectifs, et donc pas le financement de l’adaptation (voir Hallegatte, 2008).

12En outre, les gouvernements des pays développés ont toujours exprimé d’énormes réticences quant à l’affirmation d’un principe de compensation dans le cadre des négociations établies sous la CCNUCC. La Conférence de Paris (voir CCNUCC, 2015a : paragr. 52) a d’ailleurs formellement abouti à l’exclusion du principe de compensation pour les « pertes et préjudices » – i.e. les impacts climatiques résiduels que les efforts d’atténuation et d’adaptation entrepris ne permettraient pas d’éviter. Toutefois, les pays donateurs sont également réticents quant à l’affirmation d’un principe de justice distributive, si celle-ci est entendue trop largement et si les catégories de donateurs ne sont pas revues. Voyons à présent comment s’illustrent ces conceptions corrective et distributive de la justice dans la configuration des financements proprement dits.

2. Illustrations dans les mandats des fonds multilatéraux dédiés au financement de l’adaptation

13Des considérations de justice corrective et distributive sont décelables dans les mandats des trois fonds multilatéraux établis sous la Convention pour soutenir l’adaptation dans les pays en développement (i.e. le Fonds pour les pays les moins avancés, le Fonds spécial pour les changements climatiques et le Fonds d’adaptation du Protocole de Kyoto). En termes de déboursements, le rôle joué par ces fonds dans le paysage du financement international de l’adaptation est relativement modeste, puisqu’ils n’ont canalisé que 10 % environ des financements internationaux en la matière durant la période 2010-2012 (Nakhooda et al., 2013). Cependant, de par l’originalité de leurs modes de fonctionnement, ces fonds ont été considérés comme des « laboratoires » du financement de l’adaptation, et ont attiré une attention importante, aussi bien de la part de la société civile que du monde académique (e.g. Harmeling et Kaloga, 2010 ; de Guio et Rencki, 2011). Ils ont en effet contribué à dépasser le stade de la planification et de la mise en œuvre de mesures préparatoires pour véritablement permettre l’opérationnalisation d’actions concrètes d’adaptation dans les pays en développement. C’est en cela que l’analyse des mandats de ces fonds est ici pertinente.

14Ainsi, le Fonds pour les pays les moins avancés et le Fonds spécial pour les changements climatiques ont pour mandat de ne financer que les « coûts additionnels » induits par le changement climatique (FEM, 2012). Ce concept de « coûts additionnels » accompagne et oriente les mécanismes de financement, avec des effets définitionnels sur les projets et programmes financés (voir Ayers et Huq, 2009 ; Weikmans, 2015). En ayant pour mandat de répondre à des injustices précisément délimitées – i.e. celles découlant uniquement du changement climatique –, ces fonds tendent à s’inscrire dans une logique corrective. Il faut cependant insister sur le fait que ce mandat donne lieu en pratique à de multiples difficultés et contestations liées à l’identification de la composante des coûts d’un projet donné qui vise spécifiquement à répondre au changement climatique par rapport à un scénario business as usual, c’est-à-dire en l’absence de changement climatique.

15À titre d’illustration, Ayers et Huq (2009) rapportent l’exemple d’un projet identifié dans le Programme d’action national d’adaptation (PANA) de Tuvalu consistant à aménager une infrastructure de protection du littoral contre l’érosion. Pareil problème existe même en l’absence de changement climatique – et représente donc un besoin en termes de « développement ». L’érosion est cependant exacerbée par le changement climatique – ce qui constitue un coût additionnel. Or, l’infrastructure de base n’existant pas, les responsables de la rédaction du PANA, pourtant aidés d’un consultant du Programme des Nations unies pour le développement (PNUD), auraient fait face à des difficultés fondamentales dans le calcul de la composante additionnelle reflétant l’adaptation du projet – inexistant – en question. Ayers et Huq (2009) notent dès lors le caractère absurde d’un financement uniquement destiné à la section « haute » d’une digue – nécessaire pour répondre aux impacts additionnels du changement climatique – à la lumière du fait que les fonds nécessaires à la construction de la section « basse » de cette même digue ne sont pas disponibles.

16Cette modalité des « coûts additionnels du changement climatique » a été largement critiquée par de nombreux représentants de pays en développement et d’ONG environnementales et de solidarité internationale, mais continue à être appliquée à l’heure actuelle par le Fonds pour les pays les moins avancés, et par le Fonds spécial pour les changements climatiques.

17En réponse notamment aux critiques émises à l’encontre du financement du coût additionnel de l’adaptation, le Fonds d’adaptation du Protocole de Kyoto a été établi avec pour mandat de financer l’entièreté du coût de projets et programmes concrets d’adaptation. Le Fonds d’adaptation ne s’inscrit donc pas dans une logique de justice corrective, mais répond par là plutôt à une logique distributive, en cherchant à agir sur une variété d’injustices. Dans ses instructions de préparation d’une requête de financement, le Fonds d’adaptation (2013 : 8-9) indique d’ailleurs explicitement que des activités qui pourraient être considérées comme visant d’autres objectifs de développement socioéconomique, si elles étaient considérées dans un autre contexte que celui de l’adaptation, sont finançables par le Fonds d’adaptation, pour autant qu’elles permettent d’atteindre les objectifs en termes d’adaptation du projet ou du programme concerné. Ces autres objectifs de développement socioéconomique dépassent donc potentiellement largement les seules interventions portant sur des impacts précisément délimités du changement climatique – comme la construction de digues pour faire face à la montée du niveau de la mer. De nombreuses actions sont ici rendues possibles ; elles pourraient notamment viser à agir sur le contexte socioéconomique afin de permettre à la communauté ou région concernée d’accroître sa capacité de réponse face à des impacts climatiques, mais aussi face à d’autres stress – par la diversification des moyens de subsistance par exemple.

18Au-delà de cette dimension distributive, si le Fonds d’adaptation est aujourd’hui plébiscité par de nombreux pays en développement, c’est aussi parce qu’il permet à ces derniers de présenter leurs demandes de financement sans passer par le filtre des institutions traditionnelles de développement (comme le PNUD ou la Banque mondiale). À cette modalité dite d’« accès direct » s’ajoute le fait que le conseil d’administration du Fonds d’adaptation est composé d’une majorité de représentants de pays en développement (11 sièges sur 16) (voir Weikmans, 2016). La COP 22 tenue à Marrakech en novembre 2016 a montré en revanche que le futur du Fonds d’adaptation ne fait pas l’objet d’un consensus entre les pays développés. Dans le cas de ces institutions de financement, comme dans d’autres, on constate, sans trop de surprise, la tendance des donateurs à chercher à limiter l’ampleur de leurs engagements financiers vis-à-vis des pays en développement. Si l’on observe dans les exemples présentés ici que les donateurs tendent à prôner des mécanismes de financement relevant d’un principe de justice corrective, les effets ultimes de ces mécanismes sont contraints par les difficultés opérationnelles liées à la modalité du « coût additionnel » et par l’ampleur limitée des ressources dont disposent les différents fonds établis sous la Convention.

3. Illustrations dans les études du coût de l’adaptation pour les pays en développement

19Ce n’est qu’en 2006 que la première estimation empirique du coût de l’adaptation pour l’ensemble des pays en développement a été publiée (Banque mondiale, 2006). Quatre autres études ont ensuite explicitement abordé cette question en 2007 (CCNUCC, 2007 ; Oxfam, 2007 ; PNUD, 2007 ; Stern, 2007), suivies par deux autres en 2009 (Banque mondiale 2009 ; Projet Catalyst, 2009). Ces études fournissent des estimations variant de 4 à 100 milliards de dollars par an, mais pâtissent de limites méthodologiques importantes (pour une synthèse, voir Weikmans, 2012). Les difficultés inhérentes à l’estimation du coût de l’adaptation pour l’ensemble des pays en développement ne sont cependant pas surprenantes au vu de l’ampleur et de la nature de l’objet étudié. L’examen de ces estimations met en évidence plusieurs choix méthodologiques qui illustrent les questions liées à la justice corrective ou distributive ; la délimitation des coûts légitimes à considérer en constitue un exemple.

20Ainsi, les études de la Banque mondiale (2006 ; 2009) et celle du secrétariat de la CCNUCC (2007) semblent assez clairement relever d’une logique de justice corrective. Deux éléments peuvent à notre sens être mis en évidence à l’appui de cette lecture. D’une part, ces trois études se donnent pour objectif explicite l’identification des coûts d’adaptation additionnels induits par les seuls changements climatiques. Les coûts en la matière sont dès lors compris comme étant distincts et supplémentaires par rapport aux coûts visant tout autre objectif en matière de développement socioéconomique, notamment l’adaptation à la variabilité climatique naturelle. Pour ce faire, et de façon un peu analogue à ce que nous avons décrit supra (section 2), ces études ont dû déterminer un niveau de référence à partir duquel mesurer les seuls coûts d’adaptation au changement climatique – et donc chiffrer l’ampleur du « déficit d’adaptation » des pays en développement aux conditions climatiques actuelles.

21D’autre part, ces mêmes études considèrent implicitement ou explicitement les coûts d’adaptation comme ceux visant à couvrir les actions nécessaires pour maintenir dans le futur les niveaux de risque climatique qui prévaudraient sans le changement climatique. Cela signifie que l’adaptation est poussée jusqu’au point où il n’y a aucun dommage résiduel dû au changement climatique plutôt qu’au point où les coûts marginaux de l’adaptation sont égaux aux bénéfices marginaux de l’adaptation (Fankhauser, 2010). Considérer de la sorte une adaptation « parfaite » nous semble particulièrement en phase avec une conception corrective de la justice, puisqu’une telle approche doit considérer l’entièreté des coûts liés au changement climatique.

22Cependant, divers auteurs (voir par exemple Parry et al., 2009) ont critiqué les méthodes décrites ci-dessus en mettant en évidence le fait que le déficit d’adaptation à la variabilité climatique (et pas seulement au changement climatique) des pays en développement devait être considéré lui aussi – et comblé –, sans quoi les financements dédiés à l’adaptation seraient largement insuffisants pour faire face aux défis posés par les effets du changement climatique. Cette critique peut alors être rapprochée d’une conception redistributive du financement international de l’adaptation, considéré comme devant répondre à de multiples injustices et pas seulement aux injustices strictement identifiées comme relevant du changement climatique. Les travaux de Ribot (voir par exemple Ribot, 2010), entre autres, illustrent également très bien une telle position : « […] l’adaptation ne peut être limitée à traiter les effets incrémentaux du changement climatique afin de maintenir les populations dans leur état de privation. […] C’est cet état “normal” que l’action climatique doit viser à éradiquer » (Ribot, 2010 : 50, notre traduction).

23Dans une optique convergeant avec cette critique, il est éclairant de mettre en évidence le fait que les études du PNUD (2007) et d’Oxfam (2007), si elles se basent sur une telle conception corrective en reprenant les chiffres de l’estimation de la Banque mondiale (2006), y ajoutent cependant de très fortes dimensions redistributives.

24Ainsi, dans son Rapport mondial sur le développement humain 2007/2008, le PNUD (2007) indique que les pays développés sont « moralement obligés de soutenir le développement de la capacité d’adaptation dans les pays les moins avancés » et met en évidence la dimension corrective du financement international de l’adaptation en insistant sur l’existence d’un « principe légal de compensation » en la matière (PNUD, 2007 : 14). Le PNUD (2007) ajoute cependant, dans une vision clairement redistributive, que « les inégalités en matière d’adaptation aux changements climatiques ne peuvent pas être appréhendées de manière isolée ; elles se combinent à des inégalités plus larges en matière de revenus, de santé, d’éducation et de sécurité humaine de base » (PNUD, 2007 : 185). Le PNUD n’hésite alors pas à ajouter à l’estimation produite par la Banque mondiale (2006) le coût d’« un renforcement des programmes de protection sociale et l’augmentation de l’aide dans des domaines clés » (40 milliards par an à l’horizon 2015) de façon « à renforcer les programmes de lutte contre la pauvreté pour accroître leur résistance et réduire la vulnérabilité » (PNUD, 2007 : 194), ainsi que le coût d’« une augmentation des secours à la suite de catastrophes liées au climat de 2 milliards de dollars par an sous la forme d’aide bilatérale et multilatérale à l’horizon 2015 pour éviter le détournement de l’aide au développement ».

25De même, pour Oxfam (2007 : 4), « en phase avec le principe du pollueur-payeur, [le financement international de l’adaptation] est dû non pas comme une aide des pays riches aux pays pauvres, mais comme un financement compensatoire de la part des pays hautement émetteurs à ceux qui sont les plus vulnérables aux impacts. » Oxfam (2007) ajoute cependant aux chiffres de la Banque mondiale (2006) certains coûts supplémentaires, pour tenir compte du travail des ONG réalisé à l’échelle communautaire afin de lutter contre les inégalités, notamment de genre (7,5 milliards de dollars par an). Nous voyons donc qu’ici aussi des revendications redistributives s’ajoutent à des demandes correctives liées à la responsabilité disproportionnée de pays très émetteurs dans l’occurrence du changement climatique.

26Le mandat, les intérêts et les revendications spécifiques de ces différentes institutions dans les débats relatifs au financement international de l’adaptation sont mis en jeu dans les études du coût de l’adaptation pour les pays en développement. Il apparaît aussi que les méthodologies employées dénotent l’existence de préoccupations correctives et redistributives en matière de financement international de l’adaptation. La présence de ces préoccupations est influente au vu du rôle d’« étalon de mesure » joué par ces estimations dans les discours de nombreux négociateurs et observateurs des négociations climatiques internationales. La connexion souvent réalisée entre ces estimations – qui tentent de mettre en évidence l’ampleur des besoins – et les montants attendus en matière de transferts internationaux visant l’adaptation est avérée.

  • 3 Elle passe cependant sous silence le fait qu’au-delà de ces transferts, des investissements importa (...)

27Cette perspective est par exemple évidente dans le cinquième Rapport d’évaluation du GIEC (2014 : 960, notre traduction) selon lequel « il y a des indications de sous-investissement en matière d’adaptation (PNUD, 2007), avec des estimations du coût annuel de l’adaptation pour les pays en développement se montant à 70-100 milliards de dollars (Banque mondiale, 2009), mais avec des financements estimés à 244 millions de dollars en 2011 (Elbehri et al., 2011) et à 395 millions de dollars en 2012 (Schalatek et al., 2012). » Cette comparaison entre les chiffres des évaluations des besoins et les chiffres des transferts financiers internationaux visant l’adaptation n’est pas anodine. Elle suggère en effet que l’ampleur de ces transferts financiers entre les pays développés et les pays en développement doit être déterminée par l’ampleur des besoins de ces derniers3.

Conclusion

28Les analyses résumées dans le présent article soulèvent la question de la vocation première du financement international de l’adaptation : s’agit-il de rétablir la situation des personnes, groupes sociaux ou pays soumis à l’injustice du changement climatique comme si ce dernier ne s’était jamais produit ? Ou s’agit-il plutôt de mettre en place un système de redistribution des richesses mondiales, afin notamment de permettre aux populations touchées par l’injustice du changement climatique de mieux y faire face ?

29Nous avons pu mettre en évidence le fait que les justifications morales conduisant les pays développés à fournir aux pays en développement des moyens financiers visant leur adaptation au changement climatique découlent pour partie de préoccupations de justice corrective et distributive. Ces préoccupations sont fortement exprimées dans les discours de nombreux acteurs et transparaissent aussi dans les méthodologies des études du coût de l’adaptation pour les pays en développement. Il est d’ailleurs vraisemblable que les délégués de ces pays ont bénéficié du fait de voir leurs demandes financières légitimées par ces estimations du coût de l’adaptation réalisées par des institutions internationales de référence comme la Banque mondiale, le secrétariat de la CCNUCC et le PNUD. Largement présentées comme techniques et apolitiques, ces estimations relèvent, nous l’avons vu, de positions normatives qui ne sont pas sans conséquences dans les débats politiques relatifs au financement international de l’adaptation.

30L’agenda de l’adaptation au changement climatique permet en outre à un certain nombre d’acteurs – nous pensons par exemple au PNUD et au mouvement associatif de solidarité internationale – de mettre en évidence, au-delà de dimensions relevant de la justice corrective, de fortes préoccupations redistributives, qu’ils véhiculent déjà par ailleurs. Pour ces acteurs, le financement international de l’adaptation ne vise pas seulement ou principalement à répondre à une injustice clairement identifiée – i.e. la différence de responsabilité dans l’occurrence du changement climatique. À leurs yeux, la question de l’adaptation apporte des justifications supplémentaires à l’augmentation de transferts financiers Nord-Sud visant à répondre à une multitude d’injustices qui se renouvellent sans cesse. Le fardeau plus lourd que fait peser le changement climatique sur certains individus ou pays constitue dans cette optique l’illustration de la permanence et de la reconfiguration de ces injustices.

31On peut relever de nombreuses superpositions et ambiguïtés dans certains discours pour lesquels l’existence d’un financement international de l’adaptation se justifie sur la base de la nécessité d’une compensation pour les impacts du changement climatique, mais qui estiment dans le même temps que ce financement ne peut uniquement chercher à rétablir la situation initiale des sujets considérés comme si le changement climatique n’avait jamais eu lieu. Ces superpositions et ambiguïtés illustrent vraisemblablement le fait que les acteurs ont recours de façon relativement flexible à différentes justifications morales, en fonction de leurs intérêts matériels.

32Au-delà des discours et des intentions, il nous faut d’ailleurs mettre en évidence l’impact limité des considérations de justice corrective et distributive sur les modalités concrètes de mise en œuvre du financement international de l’adaptation. En effet, plus que les responsabilités dans l’occurrence du changement climatique (justice corrective) ou les capacités financières (justice distributive), c’est la volonté à payer qui a jusqu’à présent servi de base au partage du fardeau du financement international de l’adaptation. Dans ce sens, le financement international de l’adaptation pourrait bien en pratique relever davantage d’un principe de charité ou d’humanisme que de principes de justice. Chaque pays développé détient en effet un pouvoir discrétionnaire très étendu pour ce qui concerne la fourniture de financements visant l’adaptation des pays en développement (Roberts et Weikmans, 2017). Les engagements internationaux en la matière ont été pris de façon collective par les pays développés, mais sans qu’aucun partage de l’effort financier n’ait été élaboré. Outre le montant qu’il affecte au soutien des pays en développement en matière d’adaptation, chaque pays développé peut également décider si ce soutien prend la forme de dons et/ou de prêts (et les conditions de ces prêts). Chaque pays développé choisit de même souverainement s’il fournit des financements à tel ou tel pays en développement, à tel ou tel secteur économique, en acheminant son aide via telle ou telle ONG, telle ou telle agence des Nations unies ou par la Banque mondiale. En outre, les montants déboursés à ce jour en soutien à l’adaptation ne peuvent être que très partiellement considérés comme « nouveaux et supplémentaires » par rapport à l’aide, soit parce qu’ils ont été déviés d’autres objectifs de développement, soit parce qu’ils ont été abusivement labellisés comme visant l’adaptation (voir Nakhooda et al., 2012 ; Weikmans et al., 2017).

33Les pressions d’organisations de la société civile, la couverture médiatique des catastrophes liées au climat, les rapports d’institutions internationales, les préférences électorales ou l’éthique des dirigeants et fonctionnaires sont autant d’éléments susceptibles d’influencer le comportement des gouvernements en matière de fourniture de financement international de l’adaptation (voir Michaelowa et Michaelowa, 2011). Ces éléments sont d’autant plus essentiels à étudier que la conférence climat tenue à Paris en décembre 2015 a consacré une approche « bottom-up » du régime climatique international dans lequel chaque pays détermine de façon discrétionnaire les efforts d’atténuation, d’adaptation et d’appuis financiers qu’il est prêt à consentir. Plus que l’imposition de contraintes à agir sur la base des responsabilités et des capacités, ce régime repose ainsi sur l’agrégation de volontés d’action de la part des États. Via leur capacité d’influence sur les gouvernements, les acteurs de la société civile au sens large peuvent donc avoir un impact sur le renforcement des considérations de justice corrective et distributive dans le financement international de l’adaptation.

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Bibliographie

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Notes

1 Les « pays en développement » sont ici entendus comme les pays parties qui ne sont pas visés à l’Annexe I de la Convention. Il s’agit des pays qui ne faisaient pas partie de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) en 1992 et des pays qui n’étaient pas considérés comme des économies en transition en 1992.

2 Un certain nombre de pays non-Annexe I fournissent d’ores et déjà du financement climatique international. Notons en particulier les contributions promises fin 2014 au Fonds vert pour le climat par la Corée du Sud (100 millions de dollars) qui abrite le siège du Fonds vert, mais aussi par le Mexique (10 millions), le Pérou (6 millions), la Colombie (6 millions) ou encore le Panama (1 million).

3 Elle passe cependant sous silence le fait qu’au-delà de ces transferts, des investissements importants en matière d’adaptation sont actuellement réalisés par les gouvernements des pays en développement ou par le secteur privé dans ces pays (voir par exemple PNUD, 2012).

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Table des illustrations

Titre Tableau 1. Justice distributive et corrective face au financement international de l’adaptation
Crédits Source : adapté de Jacquet et Naudet (2006) ; Weikmans (2015).
URL http://developpementdurable.revues.org/docannexe/image/11668/img-1.png
Fichier image/png, 71k
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Pour citer cet article

Référence électronique

Romain Weikmans et Edwin Zaccai, « Pourquoi aider les pays en développement ? Conceptions de la justice dans l’aide à l’adaptation au changement climatique », Développement durable et territoires [En ligne], Vol. 8, n°1 | Avril 2017, mis en ligne le 30 avril 2017, consulté le 17 octobre 2017. URL : http://developpementdurable.revues.org/11668 ; DOI : 10.4000/developpementdurable.11668

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Auteurs

Romain Weikmans

Romain Weikmans est docteur en sciences et gestion de l’environnement et collaborateur scientifique du Fonds de la recherche scientifique (FNRS) au Centre d’études du développement durable de l’Université libre de Bruxelles (ULB). Ses recherches portent sur l’interface entre le financement climatique international et l’aide publique au développement, romain.weikmans@ulb.ac.be

Edwin Zaccai

Edwin Zaccai est ingénieur, licencié en philosophie, docteur en sciences de l’environnement et professeur ordinaire à l’Université libre de Bruxelles (ULB), où il dirige le Centre d’études du développement durable, ezaccai@ulb.ac.be

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