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Publications de 2004

Arnaud de Lajartre, Vincent Gaboriau (dir.), 2004, Les Collectivités Territoriales face aux risques physiques, Paris, L’Harmattan, collection « Logiques juridiques », 261 p.

Stéphane Callens

Texte intégral

1Cet ouvrage réunit les contributions d’un colloque qui s’est tenu à Angers en mars 2002, sur le thème « Les Collectivités Territoriales face aux risques physiques ». Il faut entendre par « risques physiques », l’ensemble des risques non directement financiers, qu’ils soient « majeurs » (catastrophes naturelles ou technologiques), ou « mineurs » (accidents).

2Les treize contributions sont toutes intéressantes en elles-mêmes. On peut regretter toutefois que les éditeurs n’aient pas fait un effort de synthèse, à travers une présentation générale et des introductions relatives à chacune des trois parties de l’ouvrage.

3Un lecteur profane en droit administratif relève plusieurs points saillants de l’ensemble de ces contributions : d’abord de nombreuses indications de dysfonctionnements et de mauvaises répartitions des rôles, ensuite l’importance de la disposition prise en juillet 2000 limitant la responsabilité pénale des élus locaux à la faute qualifiée. Pour qu’un élu local soit incriminé, il est donc maintenant nécessaire d’avoir une violation d’une obligation de sécurité ou une faute caractérisée exposant autrui à un danger immédiat. Or, depuis 2000, le domaine des risques physiques a connu une hausse importante du nombre de ses évènements. La France connaissait en moyenne annuelle trois catastrophes majeures dans le domaine hydro-météorologique (tempêtes, températures extrêmes, inondations) dans les années 1990. Ce chiffre a doublé ces dernières années. Les dispositions particulières de la législation française ne sont pas seules en cause puisque ce très fort accroissement est sensible pour tout l’hémisphère Nord. Cependant il est plus prononcé en France, où les catastrophes hydro-météorologiques de la période 2000-2003 y représentent 83 % de celles de la décennie précédente, contre respectivement 67 % pour la Chine, et 47 % pour les Etats-Unis.

4L’ouvrage comprend trois parties, sur « la prévention des risques » (§1), la « réaction face aux risques » (§2) et la « sanction des risques » (§3).

5§1/ L’activité réglementaire dans le domaine des risques physiques est importante, cependant le bilan de la prévention obtenue dressé dans la première partie est plutôt négatif. Ainsi, il n’existe pas d’obligation de la mention « inondable » dans le certificat d’urbanisme ou les actes notariés. Par contre, il existe de nombreuses dispositions limitant les permis de construire de pavillons sur les coteaux et les points élevés des vallées : un souci esthétique a fait oublier l’avantage des hauteurs hors d’atteinte des inondations. Le code de l’urbanisme est basé sur une préservation de valeurs paysagères, ce qui conduit à préférer une construction au plus profond des vallées, là où le risque d’inondation est maximum. La situation en France déclare un des participants du colloque est celle « où aucun acteur n’a véritablement intérêt à assumer le risque » (p. 151). Chacun se renvoie donc la faute, soit à la commune voisine, soit à l’irresponsabilité de l’Etat, ou encore à la personne qui construit son pavillon au fond de la vallée.

6§2/ Le risque, au niveau local, en est donc encore à « la réaction » et pas encore à la gestion, selon le titre choisi par les éditeurs pour cette deuxième partie. Cependant, les catégories du droit administratif peuvent être confrontées avec celles de la gestion des risques Il est traditionnel de distinguer en gestion des risques, un schéma d’organisation de type hiérarchique, avec un encadrement qui se repartit la veille constante d’une installation, comme un navire marchand ou une centrale nucléaire, d’une organisation qui a mutualisé une petite unité spécialisée pour les situations difficiles. Cela est sans doute à rapprocher de la distinction en droit administratif entre les notions de « police générale » et de « police spéciale ». Le rôle du maire en droit français est celui d’une compétence spéciale, il est la petite unité qui ne doit intervenir qu’en cas de péril imminent. Mais en gestion des risques, ce schéma organisationnel de type « spécialisé » repose sur une division du travail très marquée : par exemple, une équipe spécialisée s’occupe du crash d’un aéronef, de sorte que l’ensemble des opérateurs du trafic aérien n’ait pas à gérer cette situation tragique et exceptionnelle. En termes de gestion des risques, le travail des conseils municipaux s’apparente plus à des tâches « généralistes » qui se prêtent à un partage des responsabilités entre membres d’une même équipe. Des compétences très spécialisées pourraient être mutualisées à un niveau intercommunal.

7Le jacobinisme, depuis l’époque de Bonaparte, inverse ce schéma en ne donnant à gérer que des situations exceptionnelles à un « généraliste », le maire. Un des mérites de la contribution de Stéphane Courtier sur les « implications du public face aux risques naturels : délégation aux pouvoirs publics ou construction locale des politiques participatives ? » est d’indiquer les avantages pour l’élu local d’une situation de délégation aux pouvoirs publics : il n’a pas à gérer les contraintes au niveau local, il peut se prévaloir d’une représentation de l’intérêt local face à une administration lointaine. Dans l’analyse qui est proposée, le « jacobinisme » est choisi par l’élu local, ce qui peut expliquer sa longue survivance.

8§3/ La modification importante du régime de sanction est au centre de la troisième partie, à savoir le passage à la responsabilité pour faute depuis la loi du 12 juillet 2000. La distinction entre la responsabilité sans faute et la responsabilité pour faute est de même nature que celle entre des situations frappées d’une grande incertitude (et la responsabilité doit y prendre plus d’ampleur, une responsabilité pour exposition au risque) et des situations mieux balisées où il suffit de se conformer à des guides, règles ou conventions de prudence (dans ce cas, la responsabilité devrait être une responsabilité pour faute). Comme le souligne Arnaud de Lajartre dans sa contribution introductrice, « l’appréciation de la faute éventuelle se fait toujours à la lumière des données scientifiques et techniques disponibles » (p. 37). Plus les connaissances progressent, et plus la responsabilité pour exposition au risque devrait laisser la place à une responsabilité pour faute. Une responsabilité sans faute a été instaurée à la Révolution Française pour les ouvrages des travaux publics : il est vain, et probablement impossible, de savoir pourquoi le pont s’est effondré, la survenue de l’accident suffit pour impliquer la responsabilité de l’autorité publique, s’était dit le législateur à l’époque de la Révolution Française. Seule, une évolution des connaissances peut donc expliquer une réduction de cette responsabilité à une responsabilité pour faute : il faut que des connaissances suffisantes permettent de déterminer sans ambiguïté les négligences à l’origine de l’accident.

9Mais, aucun gain de connaissances n’est à l’origine des dispositions prises par la loi du 12 juillet 2000 : la réduction de la responsabilité y concerne un statut particulier, celui d’élu, et non un domaine particulier de connaissances. Avec la responsabilité de l’élu limitée à la faute qualifiée, il est à craindre que cela soit un mécanisme d’incitation qui joue contre l’avancée des connaissances : pour avoir une faute qualifiée, cela suppose un haut niveau de connaissances, un risque bien balisé. Une indolence dans la connaissance et l’information des risques est donc encouragée par cette exonération de responsabilité : si le pont s’effondre, et que la responsabilité ne dépend que d’un très haut niveau de connaissances pour déterminer  l’existence d’une faute, le comportement attendu de l’agent est celui de ne pas favoriser cette amélioration des connaissances. Et effectivement, un déficit d’information des populations et de connaissance des risques caractérise la situation française.

10La contribution de Philippe Teillet sur « la responsabilité politique des élus locaux face aux risques » donne des clefs pour comprendre l’économie politique de la situation française. La stabilité des comportements électoraux n’est pas entamée par les catastrophes naturelles. Ces événements tragiques sont gérés par des collectifs consensuels et n’influencent pas véritablement les résultats électoraux. Les enquêtes sur la gestion locale des risques indiquent de très grandes disparités, témoignant d’une position assez passive en moyenne des élus locaux. Cette situation est favorable à un activisme réglementaire autour de la sécurité civile, alors que des carences notoires subsistent dans l’information des populations et la mise en place, par exemple, de services efficaces d’annonce et  de gestion des crues.

11L’ouvrage manque d’une réflexion finale énonçant ce que devrait être une bonne gestion locale des risques et ouvrant un regard prospectif sur les éventuels changements que pourraient amener une politique de décentralisation et la refonte annoncée de la Caisse de Réassurance pour les catastrophes naturelles.

12Voir la fiche aux éditions L'Harmattan :

13http://www.editions-harmattan.fr/​index.asp?navig=catalogue&obj=livre&no=17982

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Pour citer cet article

Référence électronique

Stéphane Callens, « Arnaud de Lajartre, Vincent Gaboriau (dir.), 2004, Les Collectivités Territoriales face aux risques physiques, Paris, L’Harmattan, collection « Logiques juridiques », 261 p. », Développement durable et territoires [En ligne], Lectures (2002-2010), Publications de 2004, mis en ligne le 10 février 2005, consulté le 18 novembre 2017. URL : http://developpementdurable.revues.org/973

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Auteur

Stéphane Callens

Stéphane Callens est Professeur des universités en sciences économiques à l'Université d'Artois (responsable du master éco-gestion-Administration). stephane.callens@univ-artois.fr

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