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Gouvernance environnementale locale et comportements économiques

Un nouvel éclairage sur l’articulation du temps et de l’espace
Christophe Beaurain

Résumés

La notion de gouvernance est mobilisée de manière croissante aujourd’hui pour évoquer de nouvelles formes de coopérations entre acteurs de la vie économique et sociale. Appliquée aux questions environnementales, la gouvernance pose à la fois la question de la maîtrise du temps par les acteurs et celle du territoire d’application des décisions prises. On peut donc considérer qu’elle engage un renouvellement de l’articulation entre le temps et l’espace, que doit prendre en compte l’analyse des choix économiques dans ce domaine. L’exemple du bassin d’emploi dunkerquois montre que cette articulation est au cœur d’une participation des entreprises à la gouvernance environnementale.

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Texte intégral

1Le thème de la gouvernance semble depuis quelques années irréductiblement lié à la réalisation du développement durable et plus précisément aux interrogations de nature sociétale sur les problèmes environnementaux. La prise en compte des contraintes environnementales apparaît ainsi comme le terrain privilégié d’expérimentation pour une modernisation de l’action publique, qui se manifeste notamment par l’émergence de nouvelles formes d’organisation entre les acteurs. Analysée sous le prisme de la science politique, la gouvernance est souvent présentée comme le creuset de nouvelles procédures de participation des citoyens à la vie de la société, redonnant sa place au débat public sur des questions qui engagent à la fois la vie présente et future des habitants de la planète. Elle apparaît ainsi sinon, comme un substitut, du moins comme une alternative possible à des formes d’action publiques plus traditionnelles, dans lesquelles l’action de l’Etat s’impose par le commandement.

2Fondamentalement, la gouvernance pose la question du renouvellement des modalités de la décision, en interpellant notamment les fondements de la rationalité des comportements d’acteurs sur la question du temps et de l’espace.

3Même si elles ne sont pas identifiées comme les cibles privilégiées du phénomène de participation (au même titre par exemple que les associations ou les habitants), les entreprises apparaissent néanmoins inévitablement concernées par la gouvernance. Pour les acteurs économiques, le respect des contraintes environnementales pose au moins deux types de problèmes, qui déterminent leur plus ou moins grande inscription dans les procédures de gouvernance territoriale.

4D’une part la dimension temporelle de la durabilité remet significativement en cause la rationalité substantive qui guide, selon la théorie économique, la plupart des décisions économiques. Le temps court, de l’optimisation économique, paraît largement supplanté par la référence au temps long, marqué par l’incertitude et l’ignorance dans lesquelles se trouvent placés les acteurs économiques.

5D’autre part, au plan spatial, les contraintes environnementales posent la question, classique en économie spatiale, de la concurrence entre les territoires, résultant d’efforts différents imposés par les territoires aux acteurs qui les composent. Plus généralement, le développement durable pose la question de l’espace, tant du point de vue de l’identification des problèmes que de celui de la pertinence de l’espace de mise en œuvre des projets.

6Notre objectif n’est pas ici d’alimenter la réflexion sur le contenu, politique ou sociologique, de la gouvernance, ni même de réfléchir aux limites de la pertinence de cette notion. Il sera plutôt d’identifier les conditions d’insertion des comportements des acteurs économiques dans le développement d’une gouvernance environnementale, définie ici simplement comme un comportement collectif visant à une meilleure prise en compte de l’environnement.

7Notre hypothèse sera que cette analyse des conditions d’inscription des acteurs économiques dans les procédures de gouvernance implique un renouvellement de la conception de l’articulation entre temps et espace, renouvellement qu’impose la référence à la notion de développement durable.

8Pour cela, notre argumentaire se développera en trois temps. Dans un premier temps, nous rappelons les points fixes d’une approche pluridisciplinaire de la gouvernance dans sa dimension environnementale. Puis, dans un deuxième temps, nous traçons quelques pistes de réflexion relatives à cette question de l’intégration des comportements économiques dans la mise en œuvre d’une gouvernance environnementale. Enfin, en nous appuyant sur l’exemple du territoire dunkerquois, nous vérifierons l’importance de l’articulation temps-espace dans les modalités concrètes d’insertion des acteurs économiques dans la gouvernance locale sur l’environnement.

1. Gouvernance et environnement : contraintes spatiales et inscription dans le temps

9Quoique de plus en plus souvent mobilisée dans le discours et dans la pratique, la notion de gouvernance souffre d’un certain flou ; elle doit, à ce titre, être manipulée avec beaucoup de précautions. Pour certains, c’est même davantage son caractère heuristique qui doit être pris en compte plutôt qu’un contenu précisément identifié (Laganier, Villalba, Zuindeau, 2001).

10Dans la mesure où ce sont bien de nouvelles formes d’expression du débat public qui se trouvent engagées à travers la notion de développement durable, il est logique que ce soit la science politique qui ait, jusqu’à présent, principalement investi la réflexion sur la notion de gouvernance et sur les processus d’institutionnalisation de l’intégration des contraintes de développement durable. Dans ce domaine, la science politique oscille entre des approches qui associent la gouvernance à un renouvellement des conceptions du processus démocratique, mettant en avant l’augmentation de l’implication et de la participation d’acteurs d’horizons très divers, et des approches qui insistent volontiers sur les dérives occasionnées par le recours à cette notion. Dans ce dernier cas, ce sont plutôt les incompatibilités de la gouvernance avec la mise en œuvre des décisions prises qui sont mises en avant.

11On peut très brièvement pointer quelques points fixes de la caractérisation de la gouvernance. De manière générale, l’idée de gouvernance s’est développée dans les années 70-80 concomitamment à une volonté d’établir des liens entre des acteurs ou des niveaux de décision jusqu’à cette époque largement étanches. Ainsi la gouvernance s’est-elle manifestée au niveau des grands organismes internationaux dans l’optique d’une gestion plurielle de problèmes engageant la population mondiale, ou au encore au niveau national pour accompagner un phénomène de décentralisation dont l’objectif principal était de renouveler les rapports entre les différents acteurs publics.

12L’influence des comportements relevant de la sphère privée a été pour beaucoup dans la montée en puissance de cette notion (Gaudin, 2002). La gouvernance renvoie en effet largement à un développement des coopérations empiriques entre public et privé, notamment entre les administrations intervenant à différentes échelles et les entreprises. Plus généralement, dans un contexte marqué la remise en cause de l’interventionnisme public étatique, la gouvernance est apparue comme un révélateur de nouvelles formes de partenariats entre les acteurs de la sphère socio-économique et ceux de la sphère politico-administrative. Ce mouvement, qui s’est appuyé sur un renforcement des procédures de concertation et de négociation entre acteurs, a marqué une influence des méthodes de gestion des entreprises sur l’action publique. En outre, le développement de l’idée de gouvernance doit également beaucoup aux débats des économistes nord-américains sur la « corporate governance », qui ont porté notamment sur la place du choix rationnel dans la décision économique (rationalité limitée) et sur le pilotage de procédures de coordinations entre les unités d’une firme ou avec les sous-traitants (minimisation des coûts de transaction).

13Enfin, et ce n’est pas le moins important, la gouvernance renouvelle également le rapport complexe entre le pragmatisme qu’impose l’adaptation aux situations constamment nouvelles et les modalités et les valeurs de la décision collective. En d’autres termes, si la coordination concerne de toute évidence les rapports entre les acteurs, elle concerne également l’adaptation incessante entre les règles et les valeurs d’actions. Gouvernance et changements institutionnels semblent donc irréductiblement liés. Sur ce point, l’apport essentiel de la référence à la gouvernance réside sans conteste dans l’introduction d’une dimension relationnelle, qu’il faut relier à la production de connaissances nouvelles entre les acteurs :

14« On peut donc analyser la gouvernance comme de l’action publique en réseaux, comme une pratique relationnelle de coopérations non pré-définies et toujours à réinventer, à distance des armatures historiques du passé et des procédures routinisées »(Gaudin, 2002).

15Appliquée plus spécialement au domaine de l’environnement, la gouvernance renvoie à des transformations notables dans la manière d’appréhender les problèmes qui se posent dans ce domaine à différentes échelles. On peut, avec J. Theys (2002), insister plus particulièrement sur deux implications fortes du recours à la gouvernance sur les questions engageant le respect des contraintes environnementales.

16En premier lieu, la gouvernance est associée à la nécessité de redonner à la gestion du temps le rôle central dans la conduite des affaires, et donc d’intégrer les contraintes imposées par cette prise en compte du temps long. La compréhension du temps long passe néanmoins par une reconnaissance de la variabilité dans le temps des modes de résolution des problèmes posés, et de celle de l’espace d’application des décisions prises. Les contraintes posées par le respect de l’environnement apparaissent à la fois comme des problèmes à résoudre à court terme tout en engageant le temps long de l’intergénérationnel. D’où l’importance donnée à l’existence d’une coordination entre les acteurs, s’appuyant sur des mécanismes constitutifs de la gouvernance : l’idée de coordination renvoie en effet à un mouvement, à un processus d’ajustement des comportements d’acteurs qui donne toute sa place au temps. Dans ce travail de gestion du temps impliquée par la gouvernance environnementale, une place particulière doit être accordée au moment de l’évaluation, tant celui-ci conditionne la poursuite du processus de coordination entre les acteurs.

17En second lieu, l’articulation des différents comportements d’acteurs dans le cadre de la gouvernance pose également la question des motivations de la décision, et des types de rationalité mises en œuvre dans les différentes formes de coordination. Selon J. Theys, la gouvernance repose ainsi sur « l’adhésion croissante à des formes plus réflexives ou procédurales de rationalité et aux idées autour de la société du risque et du principe de précaution » (Theys, 2002). Elle renvoie ainsi fondamentalement à l’idée qu’une bonne partie des problèmes environnementaux qui se posent aux acteurs économiques ne peuvent se traiter à partir d’une analyse coût-avantage traditionnelle.

18D’une certaine manière, l’approche de la durabilité par les normes traduit également la nécessité, évoquée précédemment, de considérer d’autres formes de rationalité que la rationalité substantive, tout autant qu’elle pose comme fondamentale la question du territoire d’application (Torrès, 2000). Cette approche, en effet, met le plus souvent en évidence la pertinence du cadre procédural de construction des normes, et révèle le caractère incontournable d’une production de normes locales issue d’une négociation d’acteurs, même si cela ne manque pas de se traduire par un « affaiblissement » des objectifs : l’essentiel devient en effet que ces normes permettent aux acteurs de s’engager à mener une action dans le temps.

19Dans la gouvernance environnementale, la gestion du temps et les modalités d’accès à la connaissance apparaissent donc fondamentales. Etablir de la sorte un lien entre la dimension temporelle de la gouvernance et la production de connaissances menant à la coordination ne doit pas conduire toutefois à reléguer la dimension spatiale au second plan. Celle-ci renvoie en effet à une certaine forme de territorialisation des acteurs et de leurs comportements, ce qui ne saurait en aucun cas signifier que ces comportements s’inscrivent dans un espace fermé (Joye, Leresche, 1997). D’un point de vue économique, la dimension spatiale du développement durable pose un certain nombre de questions qui engagent sa mise en œuvre. On peut avec B. Zuindeau insister sur l’interdépendance entre le local et le global que pose inévitablement la problématique du développement durable (Vivien, Zuindeau, 2001). Cette interdépendance se concrétise par des interactions croissantes entre plusieurs territoires, rendant par exemple difficile l’identification de l’origine des dommages causés à l’environnement (Laganier, Villalba, Zuindeau, 2001). Elle pose également la question de l’équité inter-territoriale. L’engagement d’un territoire dans la problématique du développement durable offre la possibilité d’une requalification matérielle qui va dans le sens d’une amélioration de la qualité du territoire et d’un renforcement de son attractivité économique. De manière générale, on peut ainsi estimer que le développement contribue au développement de l’ » économie résidentielle », telle qu’elle est définie par L. Davezies (2000). Les politiques de développement durable sont toutefois susceptibles de se traduire par une hausse possible des coûts pour un acteur économique et de nuire ainsi à la compétitivité externe du territoire. La durabilité envisagée sous l’angle spatial pose donc la question de la concurrence entre territoires. Elle fait apparaître une possible contradiction entre les stratégies de court terme des entreprises et l’intérêt des territoires, qui ne peut être résolue que par une concertation inter-territoriale et un équilibre fondée sur une répartition fonctionnelle des activités(Laganier, Villalba, Zuindeau, 2001). Cette analyse suggère donc que la durabilité des territoires se heurte aux contraintes nées de la concurrence spatiale, en mettant l’accent sur les coûts privés des acteurs. Elle ouvre une piste de réflexion en mettant en évidence la dimension organisationnelle de la durabilité, saisie au niveau du jeu des acteurs situés à des échelles différentes.

20On peut, au total, insister sur l’articulation des dimensions temporelle et spatiale de la coordination entre acteurs pour saisir le contenu de la gouvernance. Mais celle-ci doit se lire également comme une interrogation sur les modalités d’accès de tous les acteurs impliqués à la connaissance indispensable pour la participation au processus de coordination, même si, s’agissant des acteurs économiques, la dimension cognitive n’est pas la seule à considérer dans la production d’une gouvernance.

21Dans la perspective d’une intégration par les entreprises des contraintes environnementales, la définition du contenu d’une gouvernance environnementale pose le problème des modalités d’insertion des entreprises dans cette gouvernance. Si la maîtrise de la gestion du temps apparaît centrale dans le contenu de cette gouvernance, la dimension, on l’a vu, renvoie à l’existence possible d’une contradiction entre les intérêts du territoire et ceux de l’entreprise. Ce constat peut s’exprimer plus simplement au travers d’une question : dans quelle mesure les entreprises ont-elles intérêt à participer à la gouvernance environnementale ? En outre, si l’expression d’une gouvernance locale traduit l’impossibilité d’une « boîte à outil » universelle, la question qui se pose est celle de l’existence d’une grille de lecture des comportements d’acteurs, susceptible de nous éclairer sur la complexité de l’articulation de l’espace et du temps dans la construction d’une gouvernance.

2. Décision économique et gouvernance environnementale

22Les limites de l’approche économique standard de l’intégration des contraintes environnementales dans les comportements d’entreprise sont aujourd’hui bien connues. En appliquant strictement la rationalité économique aux décisions économiques dans ce domaine, cette approche peine en effet à prendre compte les dimensions temporelle et spatiale de ces contraintes, et à mesurer de ce fait leur influence sur les comportements économiques. En d’autres termes, la voie de l’intégration des effets externes et de la mesure de l’efficacité allocative des procédures et des instruments pour atteindre un optimum identifié par le calcul semble peu praticable dans la réalité. La voie ouverte il y a quelques années par O. Godard par la définition d’un « processus collectif de décision en univers controversé » (Godard, 1993) a inauguré une réflexion sur la possibilité de dépasser cette approche standard dans des situations caractérisées avant tout par l’incertitude. A un calcul maximisateur de l’individu, l’auteur opposait ainsi la description d’un processus articulant plusieurs champs (scientifique, médiatique, politico-institutionnel, technologique et économique) et aboutissant, au terme de stratégies d’acteurs, à une décision collective. Dans ces situations controversées, notamment au plan scientifique, ce sont d’abord, selon l’auteur, les visions du monde et les visions du futur entre les différents acteurs qui entrent en compétition, amenant à des changements nécessaires dans les institutions et les règles qui structurent les espaces économiques, notamment dans le domaine des technologies utilisées et des comportements d’acteurs. L’intervention des pouvoirs publics apparaît alors souvent déterminante, face à la menace de l’irréversibilité des phénomènes constatés, en imposant le plus souvent une vision du monde, qui contribue à une fermeture des interrogations qui se présentent aux acteurs :

23« L’action publique va fixer par convention une certaine vision du monde, en l’inscrivant durablement dans les règles juridiques, les normes techniques, les décisions budgétaires, et la création d’institution » (Godard, 1993).

24En amont de ces conventions, les stratégies d’acteurs vont progressivement établir des anticipations, portant à la fois sur l’état prévu de l’environnement et sur la vision du monde qui va s’imposer. A un moment donné, il apparaît donc nécessaire d’offrir aux acteurs concernés, sur ces deux questions, un cadre conventionnel structurant, dont la stabilité garantit la possibilité à chacun d’une projection dans le futur, ce qui renvoie fondamentalement à un problème de « gestion du temps » : il s’agit ici tout autant de « fermer ou réduire par convention le champ d’incertitude et de controverses » (afin rendre par exemple de libérer les comportements d’investissement), que de « maintenir ouvert l’univers des options, tout en rendant prévisible l’horizon de décision » (afin d’éviter les phénomènes de « lock in », dans le domaine des technologies notamment).

25La relation entre convention et temps apparaît alors clairement. Il faut en effet accorder de l’importance au temps qui précède le moment de l’élaboration de la convention (les choix technologiques effectués dépendront largement de la dimension temporelle du processus de compétition précédant la décision), mais également au temps qui suit la concrétisation de cette convention (dans le domaine des technologies, encore, des contraintes trop fortes et trop rapidement imposées peuvent inciter à l’utilisation de technologies moins efficaces, voire plus coûteuses). La résolution des situations d’incertitude en univers controversé est donc d’abord une question de temps : il s’agit de « gérer l’ajustement des rythmes différenciés qui animent respectivement l’environnement et les différents pans du système socio-économique que le problème d’environnement fait interagir » (Godard, 1993), sans perdre de vue le fait que les conventions d’environnement qui s’imposent à un moment donné vont se croiser avec la dynamique technologique et économique à venir. Une telle inscription dans le temps donne une large place aux éléments susceptibles d’aider les acteurs à prendre des décisions (accès à la connaissance, flexibilité, repères pour les investissements futurs…).

26Dans le domaine de la décision économique sur les problèmes environnementaux, l’identification des univers controversés croise l’approche séquentielle des choix de la firme, surtout utilisée pour aborder les grands problèmes environnementaux à l’échelle planétaire (réchauffement climatique, effet de serre…). O. Godard souligne ainsi que l’approche séquentielle insiste sur la nécessité de procéder par étapes, ce qui renvoie à l’idée que les décisions ne sont pas prises définitivement, et de manière irréversible, mais dans le cadre d’un processus dans lequel l’enjeu des décisions prises lors d’une étape correspondent aux enjeux fixés pour cette étape (Godard, 2001). A une intentionnalité s’exprimant dans le temps long, on peut ainsi articuler des décisions prises dans le cadre de séquences temporelles, portant à la fois sur l’objectif poursuivi et sur les trajectoires pour y parvenir, et qui tiennent compte des incertitudes et de l’ignorance dans lesquelles les firmes se trouvent placées (voir J.C. Hourcade, 1997). La rationalité de l’acteur peut donc ici être guidée par la volonté de prendre des décisions qui permettent à chacun de décider ultérieurement en meilleure connaissance de cause. Dans ces conditions, la définition des étapes est largement fonction de l’information dont les agents peuvent disposer, et les décisions prises à une certaine étape peuvent ainsi être réexaminées ultérieurement.

27Les décisions collectives prises en univers controversés renvoient à l’étude de problèmes spécifiques dans des contextes institutionnels particuliers, et amènent donc à une approche en terme de gouvernance, qui valorise des coordinations entre acteurs toujours particulières : c’est le sens ici des conventions établies (Theys, op. Cit). Les grandes étapes de la constitution de ces univers controversés laissent entrevoir le rôle déterminant des acteurs structurants de la vie économique (entreprises leaders, Etat, représentants de la connaissance scientifique…), dont l’action contribue largement à la constitution des visions du monde.

28La gouvernance pourtant, on l’a vu précédemment, engage également une dimension spatiale, renvoyant à la coordination entre acteurs dans un contexte territorial particulier, dont ne rendent que partiellement compte les conventions élaborées dans le cadre de décisions en univers controversés. Pourtant l’inscription territoriale de la gouvernance n’est pas sans influence sur les modalités de la coordination entre acteurs. A titre d’exemple, les politiques publiques peuvent provenir de différentes échelles spatiales ; de même la création de connaissances et d’informations peuvent elles également se concrétiser à différents échelles.

29Pour traiter de ce contenu spatial de la gouvernance, la grille de lecture des stratégies de la firme en termes de proximité (Gilly, Torre, 2000) offre un cadre théorique intéressant, notamment par son analyse des composantes de la stratégie des entreprises sur la question de l’implantation sur un territoire.

30Elle indique que le territoire ne doit pas se concevoir d’abord comme un stock d’éléments regroupés dans un espace défini mais comme le point de convergence d’acteurs ayant des horizons temporels différents. Au temps de la rationalité optimisatrice, l’économie de la proximité superpose ainsi le temps long dans lequel s’inscrivent nécessairement les comportements de la firme dans leur stratégie de réponse à des problèmes productifs : « intégrer le temps long c’est suggérer une dynamique de convergence des anticipations temporelles sur des objets de coordination situés » soulignent ainsi ces auteurs (Colletis G., Gilly, Pecqueur, 2001).

31La notion de « rencontres productives » traduit cette convergence, spatiale et institutionnelle, des comportements d’acteurs : les choix de localisation des entreprises doivent ainsi se comprendre comme se situant à la confluence d’une logique de firme, d’une logique industrielle, et d’une logique de territoire. L’articulation entre ces trois dimensions s’effectue sur la base de différentes modalités de coordination entre les acteurs, qui déterminent les possibles trajectoires de développement d’un territoire. Les systèmes productifs localisés représentent la forme concrète, mais non exclusive, de ces coordinations dans le temps entre les différents acteurs du territoire.

  • 1  La coordination entre acteurs renvoie alors à « une capacité créatrice du tissu (territorial) qui, (...)

32Ces trajectoires caractérisent la plus ou moins grande capacité des acteurs à reconstruire des ressources pour faire face aux nouveaux problèmes productifs qui se posent, et ainsi à faire évoluer les modalités de coordination entre eux. Elles définissent le territoire comme étant ou non en capacité de faire évoluer dans le temps les activités et compétences disponibles pour répondre aux problèmes posés1. La question de la coordination est donc placée au centre de l’analyse des trajectoires de territoire, au travers de l’importance donnée aux modalités de création et re-création de ressources mobilisables par les acteurs (entreprises, centres de recherche, collectivités locales...). Dans ce domaine, la densité institutionnelle des rapports entre les acteurs, qui apparaît à la fois comme le résultat d’expériences antérieures de coordination réussies (importance du temps historique) (Colletis G., Gilly, Pecqueur, 2001) et comme la projection dans le temps futur, traduit indiscutablement la dimension temporelle du territoire.

  • 2  En référence à l’Ecole de la régulation, certaines approches de la proximité définissent le conten (...)

33Avant même d’identifier sa dimension spatiale, le territoire doit ainsi se définir par rapport au temps des acteurs, à travers l’émergence de « régularités de coordinations productives localisées » ; la gouvernance territoriale caractérise alors les mécanismes de production de ces régularités, et se définit selon ces auteurs comme « le processus institutionnel-organisationnel de construction d’une mise en compatibilité de différents modes de coordinations entre acteurs géographiquement proches » (Colletis G., Gilly, Pecqueur, 2001). Une telle définition implique de reconnaître que les acteurs politiques, tout autant que les acteurs socio-économiques sont concernés par la gouvernance, l’intensité des interactions entre ces différents acteurs rendant compte de la complexité de la gouvernance2.

  • 3  Ibid.. Dans la logique régulationniste, une piste de recherche intéressante est proposée par B. Zu (...)

34L’articulation temps-espace se manifeste donc une première fois par le fait que les processus de coordination amènent à une gouvernance locale. Mais elle se manifeste également par le fait que ces processus se construisent également à partir des rapports, de différente nature, que les acteurs d’un territoire établissent avec l’extérieur, rapports constitutifs d’une articulation avec une régulation d’ensemble du système économique3.

35La gouvernance, dans l’approche de la proximité, apparaît donc au total comme un point de croisement, dont le contenu est saisi à travers l’articulation temps-espace qui définit un territoire, entre des processus de coordination entre acteurs et une régulation d’ensemble.

36Appliquée à l’environnement, une telle définition de la gouvernance renvoie à l’idée que les choix des firmes, dans ce domaine, ne doivent pas s’apprécier principalement sous l’angle des coûts générés par l’intégration des contraintes environnementales, mais plutôt à partir des capacités du tissu territorial à inscrire la firme dans un processus de création de ressources. En d’autres termes, l’incertitude dans laquelle se trouvent placées les entreprises du fait de leur engagement dans le temps long requis pour la satisfaction des contraintes environnementales trouve une partie de sa réponse dans la constitution d’un « territoire », défini au point d’articulation entre l’espace et le temps. Plus concrètement, l’inscription des entreprises dans la lutte contre les pollutions dépend tout autant des modes de coordination entre elles et entre elles et les acteurs, susceptibles de favoriser la construction de ressources communes, que des relations que ces firmes peuvent avoir dans le cadre du système économique d’ensemble. Si les firmes sont ainsi dépendantes, notamment dans leurs choix de technologie, des conventions établies au niveau global (Etat, groupes multinationaux, organisations internationales…), elles réagissent également aux externalités, exprimées en termes de ressources et de connaissances, dont elles peuvent bénéficier dans un espace proche. En d’autres termes, des dispositifs collectifs territorialisés peuvent contribuer à l’évolution de la décision économique dans ce domaine, en influençant par exemple les actions menées pour la baisse des flux entrants (énergie, matières…) ou en contribuant à l’amélioration de la formation et des compétences et à l’introduction des innovations technologiques. La création et le développement de systèmes productifs localisés dans le domaine de l’environnement concrétisent l’émergence de « territoires » sur cette question.

37Si la maîtrise du temps apparaît donc essentielle pour l’intégration par les firmes des contraintes environnementales, la dimension spatiale ne doit pas non plus être négligée pour la compréhension des choix des firmes dans ce domaine.

38Au total, on peut donc insister sur le fait que l’engagement des acteurs économiques sur des choix environnementaux repose tout autant sur l’expression de nouvelles formes de rationalité que sur la construction d’un territoire commun à l’ensemble des acteurs, requis par l’inscription dans le temps long.

3. Gouvernance environnementale et développement économique sur le territoire dunkerquois

39Le territoire de l’agglomération dunkerquoise constitue un terrain particulièrement intéressant pour l’analyse des conditions d’émergence d’une gouvernance environnementale associant les acteurs économiques. Avec un tissu économique dominé depuis de nombreuses années par l’industrie lourde, le territoire a pris conscience dans les années 90 de l’importance de lier l’attractivité de son espace au respect des contraintes environnementales. Cette prise de conscience a, depuis, été largement relayée par la demande croissante des habitants du droit à disposer d’une réelle qualité environnementale.

40En outre, à la même époque, constatant la faible prise en compte de l'environnement par les acteurs économiques, les autorités politiques locales ont pris l'initiative d'impulser une démarche associant une certaine forme de ré appropriation du développement économique local à des actions destinées à l'amélioration de la situation de l'environnement sur le bassin d'emploi. Une dynamique territoriale s'est ainsi lentement construite autour de cette dimension environnementale, associant les acteurs économiques, les acteurs scientifiques et les institutions politiques. Un certain nombre de documents caractérisant la production urbaine ont ainsi été élaborés à l'issue de négociations avec l'ensemble des acteurs concernés (Charte pour l'environnement, Schéma d'Environnement Industriel, Contrats d'Agglomération), qui traduisent cette volonté de replacer la contrainte environnementale au cœur du processus de production des acteurs économiques (Sollac- groupe Usinor, EDF, par exemple). Une vision de l'environnement partagée par les acteurs et spécifique au territoire a donc succédé à une indifférence complète, sur la base de relations de coopération entre les acteurs ; elle constitue aujourd'hui le ferment d'une multitude de pratiques entre acteurs destinées à limiter les effets néfastes de l'industrie sur l'environnement.

41Deux étapes peuvent être identifiées dans ce processus. Dans un premier temps, c’est la notion d’ » environnement industriel » qui va servir de point de contact entre les acteurs institutionnels et les acteurs économiques privés, initiant un processus d’institutionnalisation des rapports dans le domaine de l’environnement. Dans un second temps, c’est la notion de développement durable, renvoyant à une définition élargie de la prise en compte de l’environnement, qui va être mobilisée, dans le but notamment d’intégrer dans la réflexion les activités économiques ne relevant pas stricto sensu du système productif soumis à la contrainte de compétitivité. Cette évolution n’exclura pas toutefois la dynamique de mobilisation des ressources du territoire en direction des entreprises, comme en témoigne le lancement de l’expérience de l’écologie industrielle.

  • 4  Cette charte se définissait ainsi comme un « «Outil d’information, de transparence, de coordinatio (...)

42C’est d’abord par le biais de la notion d’environnement industriel que va s’opérer une densification de l’institutionnalisation des rapports entre les acteurs autour de la question de la prise en compte des contraintes de l’environnement. Le document fondateur, de ce point de vue, est indiscutablement la « Charte pour la qualité de l’environnement », signée en 1990, bien avant donc l’institutionnalisation au niveau national des chartes pour l’environnement datant, elle, de 1994, qui a réuni les principaux acteurs, privés et publics, du territoire. Initiée par la Communauté urbaine, cette charte se donnait tout à la fois pour objectif de restaurer l’attractivité du territoire, de fournir les moyens d’une action efficace dans le domaine du respect de l’environnement, et d’impulser une dynamique de concertation entre les acteurs concernés sur la question fondamentale pour le territoire de la conciliation du développement économique et du respect de l’environnement4.

  • 5  Il s’agit d’une assemblée collégiale regroupant les collectivités locales, les industriels, et les (...)

43Outre les bases d’un partenariat entre les acteurs concernés, consolidé notamment par la création la même année d’un Secrétariat permanent pour la prévention des pollutions industrielles (SPPI)5, cette charte mettait en lumière le principe fondateur de cette collaboration, qui devait être remis en avant à chaque étape ultérieure, à savoir celui de considérer l’environnement non comme une entrave au développement économique mais comme l’un de ses moteurs.

44Cette charte représente le point de départ d’une prise de conscience par les acteurs locaux de la pertinence d’une référence au respect de l’environnement : si ce mouvement apparaissait évident pour les acteurs publics, il ne s’imposait pas d’emblée aux entreprises. Pour les acteurs publics, il marquait l’expression d’une volonté d’agir en faveur du respect de l’environnement sur le territoire et d’améliorer le cadre de vie. Pour les entreprises, ce document représentait plutôt, l’intégration d’une nouvelle contrainte dans ce processus et préfigurait ainsi de nouveaux problèmes productifs, liés à l’utilisation nécessaire de nouvelles technologies. A un moment où la prise de conscience au niveau international est encore marginale, les industriels locaux ont choisi de participer à un processus de construction des modalités de règlement de cette articulation complexe entre économie et contrainte environnementale. Outre le fait que cette participation allait dans le sens d’une amélioration de leur image, elle contribuait également à une réduction des incertitudes sur la question de la pollution industrielle (évolution de la législation, demande croissante des habitants…). Concrètement, cette charte devait se traduire au fil des ans par l’édiction de normes locales et par l’élaboration d’accords volontaires sur l’émission de polluants atmosphériques, notamment.

45Amorcée avec la charte, l’institutionnalisation des rapports entre les acteurs autour de la question de l’environnement trouve un prolongement avec deux documents clés suivants liés à la production urbaine, dans lesquels la notion d’environnement industriel est plus précisément mise en avant : le contrat d’agglomération de 1991 et le schéma d’environnement industriel. L’analyse de ces documents révèle une progression dans la construction d’une dynamique de partenariat sur cette question de l’environnement.

46Dans le contrat d’agglomération, le lien entre la notion d’environnement industriel et la maîtrise de la dynamique économique par les acteurs locaux est clairement affirmée. La référence à la « qualité » du développement est ainsi revendiquée avec force. Cette préoccupation se traduit par une réflexion sur les conditions de l’attractivité du territoire pour le tissu économique.

47Une attention toute particulière était ainsi portée à « l’aménagement industriel » du territoire, entendu ici comme une stratégie destinée à renforcer la cohérence dans la recherche d’entreprises pouvant s’installer sur le territoire et dans leur localisation au sein de l’agglomération, compte tenu des contraintes liées au respect de l’environnement et à l’aménagement des sites potentiels.

48Au-delà de ces dispositions pratiques, la notion « d’environnement industriel » était également avancée pour identifier l’expression des modalités locales d’association du développement industriel à la prise en compte des contraintes liées au respect de l’environnement. Cette notion recouvrait alors simultanément la définition des modalités d’engagement des acteurs locaux en faveur du respect de l’environnement, et la mise en place annoncée d’une dynamique d’échanges entre les acteurs potentiels du secteur de l’environnement (structures de recherche et de transfert de technologie, ouverture de formations universitaires, constitution d’un tissu d’entreprises travaillant dans le domaine de l’environnement), afin d’aider à la constitution d’une « technopôle de l’environnement ».

49L’ensemble de ces dispositions sera synthétisé en 1993 dans le « schéma d’environnement industriel », qui devait servir de référence pour l’ensemble des acteurs locaux concernés par les questions environnementales. Si le document en question dessine les contours d’une coopération entre structure de recherche, entreprises et acteurs locaux, l’essentiel néanmoins est consacré à l’énoncé des critères principaux de l’aménagement industriel sur le bassin d’emploi. Son objectif principal était en effet d’établir un projet d’aménagement et de développement d’un territoire industriel à partir de critères environnementaux.

50L’analyse du document laisse entrevoir la formulation d’une ambiguïté sémantique sur le terme "environnement", qui traduit sans doute une volonté des acteurs institutionnels de se rapprocher au plus près des besoins des entreprises : il est question à la fois de prise en compte de l' » environnement », compris ici au sens large (pollution, risque, cadre de vie, espace vert, densification de l'espace urbain, séparation urbain-rural), d' » environnement des entreprises » (relations inter-entreprises, attractivité du territoire, services aux entreprises), et de renforcement des relations entre les acteurs sur le thème spécifique de l'environnement (voir Beaurain, 2002).

51Plus précisément, le document spécifiait le recours à des procédures de négociation collective, notamment en ce qui concerne la question du choix de l’implantation et des règles à observer pour une insertion cohérente au sein de l’espace urbain, apportant ainsi une véritable aide à la décision auprès des porteurs de projets d’implantation. En outre, le document précisait également la fixation de cahiers des charges généraux et particuliers (dans les cas spécifiques de la qualité de l’air, de la qualité de l’eau et des risques technologiques) en matière de protection de l’environnement, intervenant ainsi directement sur le contenu même du processus de production des entreprises. Ainsi le cahier des charges général définissait-il les « bonnes pratiques environnementales à mettre en oeuvre, en tenant compte des réalités économiques (coûts acceptables pour l'industrie) et de l’évolution technologique (incitation à utiliser les technologies les plus « propres » existantes...).

  • 6  Les principales entreprises du bassin d’emploi devinrent progressivement adhérentes de l’associati (...)
  • 7  Intervenant dans le cadre d’une activité de diagnostic en besoins technologiques, le Creid a progr (...)

52L’ouverture du Centre de Ressources en environnement industriel de Dunkerque (Creid) en 1991 obéit à la logique d’institutionnalisation des rapports entre les acteurs locaux sur l’environnement. Cette structure se présentait en effet comme une plate-forme commune destinée à faire l’interface entre les milieux économiques, les collectivités, et le monde de la recherche sur la question de la prise en compte des contraintes liées à l’environnement6. En assurant plus particulièrement des opérations de transfert, d’animation de réseaux, de maîtrise d’œuvre de la recherche dans des domaines liés à l’environnement, et principalement dans la mesure de la pollution et des rejets dans l’atmosphère de composants polluants, l’activité du Creid s’est progressivement orientée vers la mobilisation des savoir-faire existants, notamment au niveau local, pour répondre à des problèmes technologiques se posant aux entreprises, en facilitant par exemple les contacts des laboratoires universitaires avec des centres de R&D de grands groupes (au moyen d’une veille technologique et de la réalisation de séminaires à la demande, ou encore de consultation de banques de données)7.

53Dans son action, le Creid s’est également tourné vers la mise en réseau des acteurs locaux avec des organismes ou des institutions extérieures au territoire, et vers la prise en compte des attentes de la population locale du point de vue de la santé ou du risque industriel.

54Au total, il apparaît que le Creid n’a pas cessé depuis sa création de jouer le rôle d’un agent participant à l’activation de ressources dans le domaine de l’environnement, avec l’objectif de répondre à de nouveaux problèmes productifs se posant aux entreprises dans le cadre de leur adaptation aux contraintes de l’environnement. A ce titre, on peut considérer qu’il a joué un rôle déterminant dans l’intégration progressive par les entreprises locales des contraintes environnementales dans le processus de production. D’un ajustement par rapport aux normes, les entreprises locales sont en effet passées progressivement à une internalisation des effets externes liés aux dommages à l’environnement, traduisant ainsi un engagement croissant dans la prise en compte en amont des processus de production des contraintes environnementales. D’une certaine manière, il s’agissait là d’une première étape dans la construction d’un processus de convergence des horizons temporels des acteurs.

55A la fin des années 90, c’est désormais dans ce cadre du développement durable que vont s’inscrire les démarches des entreprises en faveur du respect des contraintes environnementales, dans la continuité toutefois des documents élaborés précédemment et des proximités institutionnelles entre les acteurs. La question de l’utilisation des sources d’énergie par les acteurs locaux, inscrite comme un thème fondamental du développement durable et comme une préoccupation majeure du dernier contrat d’agglomération, témoigne de cet aiguillon que représente la discussion locale autour du développement durable.

  • 8  C’est dans le même esprit qu’un projet de création de zones d’activités apportant des solutions no (...)

56Plus précisément, cette discussion alimente depuis quelques années la réflexion menée localement autour de la notion de co-génération, engageant à la fois des relations inter-entreprises et des relations entreprises-acteurs institutionnels. Si l’idée n’est pas vraiment nouvelle sur le territoire, puisque datant du début des années 60 avec les accords passés entre Usinor et la centrale thermique EDF (valorisation en électricité des gaz issus du processus de production), la renégociation récente de ces accords a contribué à la mise en avant de cette notion de co-génération. La principale entreprise concernée, Usinor, a saisi l’occasion d’un nouveau contrat avec Air Liquide pour aller plus loin dans cette pratique avec la création d’une unité de co-génération qui, en utilisant l’ensemble des gaz industriels de l’usine sidérurgique produirait l’électricité qui lui est nécessaire mais également les vapeurs et l’eau chaude requises dans le processus de production. Sur ce principe, un certain nombre d’entreprises, notamment, des PME ont lancé le pari de la co-génération en suscitant l’implantation de centrales ad hoc, réservées à leur propre alimentation en électricité, dans l’objectif de réaliser des gains substantiels dans les coûts de production8.

  • 9  Rappelons que l’écologie industrielle correspond à une approche globale, intégrée, de tous les com (...)

57C’est également cet objectif de concilier le respect de l’environnement et la contrainte de compétitivité qui a prévalu lors du lancement en septembre 99 de la pré-étude sur la possibilité de développer l’écologie industrielle9 dans le cadre d’une zone d’activités de la ville de Grande-Synthe. Dans la continuité de l’agenda 21 local mis en œuvre par cette commune, en effet, et à l’initiative du chargé de mission environnement et de l’entreprise publique Gaz de France, aidés par des consultants extérieurs à la commune, une enquête a été conduite auprès des industriels de la zone (une trentaine d’entreprises) pour identifier les conditions de réussite d’une expérience d’écologie industrielle. Un petit groupe d’entreprises a répondu positivement à cette proposition de valorisation des déchets et des ressources susceptibles d’être échangées ou commercialisées, et des solutions ont été proposées à ces entreprises pour le traitement de leurs déchets, proposition perçue comme un facteur de réduction des coûts et d’amélioration de la compétitivité. Pour le diagnostic des possibilités de valorisation des déchets de certaines entreprises, les compétences du centre de ressource en environnement industriel ont été mobilisées.

  • 10  L’association « Ecopal » (économie et écologie partenaires dans l’action locale).
  • 11  Il faut souligner que cette expérience d’écologie industrielle rejoint sur le territoire les prati (...)

58A la suite de ce rapport, une association a été créée, regroupant quelques grandes entreprises et les principaux acteurs institutionnels du territoire, qui assure le suivi du développement de l’écologie industrielle locale à travers la concrétisation du potentiel décelé10. Cette association témoigne là encore d’une volonté des acteurs locaux (Usinor-Sollac préside aujourd’hui l’association Ecopal) de mobiliser les relations entre les partenaires locaux pour renouveler les formes d’articulation entre l’économie et l’environnement et pour répondre à des problèmes de compétitivité se posant aux entreprises11. Au fil des ans, le projet initial a évolué, dans le sens notamment d’une meilleure réponse aux attentes des entreprises vis-à-vis de cette démarche. Cette évolution marque un renforcement du partenariat entre les entreprises engagées, témoignage d’une réelle volonté de s’engager collectivement dans un processus de co-construction de ressources.

59Conclusion

60L’émergence et le développement d’une gouvernance environnementale territoriale pose le problème de la compatibilité des rationalités d’acteurs et de l’inscription dans le temps long des comportements de ces acteurs. Dans ce domaine, l’analyse économique a tracé depuis quelques années quelques pistes de réflexion, aboutissant à une remise en cause de la mobilisation des mécanismes d’optimisation économique dans les choix d’intégration des contraintes environnementales. Mais la gouvernance environnementale pose également le problème de la contrainte spatiale. Fondamentalement c’est donc l’articulation espace-temps qui est en jeu dans les décisions économiques sur cette question de l’environnement. Plus précisément, le dépassement de la contrainte spatiale requiert de considérer les implications de l’inscription dans le temps long des acteurs économiques, notamment sur la question de la coordination entre acteurs.

61L’expérience d’intégration des contraintes environnementales sur le territoire dunkerquois confirme cette hypothèse.

  • 12  Il faut ainsi rappeler que pour bon nombre de firmes, à l’exemple de Sollac, la lutte contre la po (...)

62Sur ce territoire, en effet, à partir du début des années 90 les acteurs économiques ont participé à l’émergence d’une gouvernance territoriale à partir du début des années 90, qui s’est construite à partir d’une référence de chacun des acteurs aux objectifs affichés dans les documents successifs de la production urbaine, en parallèle à l’élaboration de normes locales sur le problème de la pollution notamment. Quelle soit structurée autour de la notion d’environnement industriel ou de celle de développement durable, la gouvernance territoriale a durablement joué le rôle de point fixe dans la coordination entre les acteurs. De toute évidence, les acteurs locaux (entreprises ou collectivité locales) ont su dépasser les contraintes posées par la concurrence spatiale, tant au niveau de l’attractivité des territoires qu’à celui de la compétitivité des firmes12. Il faut rapprocher alors ce constat de la prise en compte progressive du temps long par l’ensemble des acteurs, et singulièrement des entreprises. La mobilisation régulière de la notion d’environnement industriel traduit précisément cette évolution : l’attractivité du territoire s’est peu à peu reconstruite sur la base d’une densification des rapports institutionnels et de la coordination des acteurs sur cette question de l’environnement, comme le suggère la création et le développement de la structure d’interface et l’expérience d’écologie industrielle.

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Notes

1  La coordination entre acteurs renvoie alors à « une capacité créatrice du tissu (territorial) qui, en organisant une souplesse de combinaison de ses ressources et actifs, dispose de moyens pour mettre en œuvre des stratégies collectives susceptibles d’infléchir le devenir économique du territoire » (Colletis G., Gilly, Pecqueur, 2001, p.14).

2  En référence à l’Ecole de la régulation, certaines approches de la proximité définissent le contenu de la gouvernance à partir de l’identification des « formes institutionnelles » permettant de dégager des régularités.

3  Ibid.. Dans la logique régulationniste, une piste de recherche intéressante est proposée par B. Zuindeau, par la mise en valeur des caractéristiques d’un mode lecture régulationniste des externalités (B. Zuindeau, 2002).

4  Cette charte se définissait ainsi comme un « «Outil d’information, de transparence, de coordination, de concertation et d’action ». Cinq domaines d’intervention étaient ainsi définis : la lutte contre les pollutions, la gestion et l’élimination des déchets, la protection et la mise en valeur des milieux naturels et des paysages, l’amélioration du cadre de vie industriel, rural et urbain, la prise en compte des risques technologiques (CUD, Livre Blanc).

5  Il s’agit d’une assemblée collégiale regroupant les collectivités locales, les industriels, et les associations concernées, doublée de commissions techniques chargées de traiter les problèmes spécifiques.

6  Les principales entreprises du bassin d’emploi devinrent progressivement adhérentes de l’association, de même que les collectivités locales, l’université du Littoral et des organismes spécialisés (ADEME, DRIRE…). Valorisation (principalement des activités de recherche de l’Université du Littoral) auprès des entreprises pour répondre à leurs besoins d’innovation des entreprises, et création de réseaux de transfert ont constitué les deux activités principales du Centre de Ressource.

7  Intervenant dans le cadre d’une activité de diagnostic en besoins technologiques, le Creid a progressivement élargi sa panoplie du simple conseil, à la mise en place de dossiers puis à la réalisation d’études sur les niveaux de pollution, en mobilisant notamment le Centre Commun de Mesures, créé en association avec des laboratoires de l’Université du Littoral. En outre, le rapprochement avec le pôle de compétence des sites et sols pollués (regroupant des laboratoires de la région Nord Pas de Calais) a permis d’engager un programme de travail sur les méthodes d’analyse sur sols pollués, qui ont fait l’objet de thèses universitaires. Enfin, le Creid s’est engagé dans un programme d’aide à la décision pour les PME sur quelques thèmes de recherche : transferts de technologie concernant l’utilisation de nouveaux capteurs ; étude de faisabilité de dépollution des sables.

8  C’est dans le même esprit qu’un projet de création de zones d’activités apportant des solutions nouvelles dans le domaine de la fourniture d’énergie a été lancé (projet de mutualisation entre plusieurs entreprises d’activités de co-génération).

9  Rappelons que l’écologie industrielle correspond à une approche globale, intégrée, de tous les composants du système industriel et de leurs interactions avec la biosphère, dont le domaine d’étude et d’action est principalement constitué de la totalité des flux et des stocks de matière et d’énergie liés aux activités humaines (« le substrat biophysique du système industriel »). En considérant de la sorte l’activité économique sous l’angle du métabolisme industriel, l’écologie industrielle se donne pour objectif de rendre le système industriel compatible avec un fonctionnement normal des écosystèmes biologiques, en s’appuyant pour cela sur l’évolution des technologies dans ce domaine. Au-delà de la constitution des parcs ou zones éco-industriels, les promoteurs de l’écologie industrielle mettent en avant la notion de réseaux éco-industriels, qui élargis à des espaces plus vastes, permettent de prendre en compte la possibilité de « biocénoses industrielles », c’est à dire le regroupement d’activités selon leur modalités d’interaction au sein d’un même métabolisme industriel.

10  L’association « Ecopal » (économie et écologie partenaires dans l’action locale).

11  Il faut souligner que cette expérience d’écologie industrielle rejoint sur le territoire les pratiques de co-génération développées entre les grandes entreprises et la constitution en cours de réalisation d’une filière de traitement des déchets ménagers.

12  Il faut ainsi rappeler que pour bon nombre de firmes, à l’exemple de Sollac, la lutte contre la pollution atmosphérique a signifié une augmentation sensible de ses coûts de production.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Christophe Beaurain, « Gouvernance environnementale locale et comportements économiques  », Développement durable et territoires [En ligne], Dossier 2 | 2002, mis en ligne le 07 février 2004, consulté le 26 mars 2017. URL : http://developpementdurable.revues.org/1110 ; DOI : 10.4000/developpementdurable.1110

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Auteur

Christophe Beaurain

Christophe Beaurain est maître de conférences en économie à l’Université du Littoral Côte d’Opale et membre du laboratoire « Institut des Mers du Nord » (IMN) de cette université. Ses recherches portent notamment sur l’économie des territoires et l’économie de l’environnement. Il pilote actuellement un programme de recherche, pour le Ministère de l’Ecologie et du Développement Durable, intitulé « Politiques régionales de l’environnement et développement économique : une approche territoriale ». Dernière publication : « Economie et développement durable dans les discours de la production territoriale », 2003, in Mots, n° 73, juillet, ENS Editions.

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