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Protection de l’environnement et développement touristique en station : du conflit à l’organisation des proximités

Emmanuelle Marcelpoil et Laurent Langlois

Résumés

L’optique de durabilité est aujourd’hui devenue une perspective incontournable pour les réflexions en termes de processus de développement. Une telle conception, alliant économie, environnement et social, s’avère particulièrement pertinente pour les stations de sport d’hiver. Ces dernières sont à la fois des objets socioéconomiques, mais également des supports de mesures de protection de l’environnement, conformément à l’idée de richesse écologique de la montagne. Toutefois, ces intérêts économiques et environnementaux s’avèrent divers et surtout délicats à mettre en compatibilité, et ce malgré un cadre réglementaire précis. Ainsi, la première partie s’attache à préciser les acteurs en présence, leurs logiques d’action et les conflits émergents. L’analyse de la difficile mise en compatibilité des intérêts mérite donc une lecture dynamique, qui est au cœur de la seconde partie. Nous revenons alors sur les processus de négociation autour de la préoccupation environnementale et leurs conséquences en termes de nature et d’intensité des proximités entre groupes d’acteurs. Tout l’enjeu pour le futur est maintenant de suivre ces nouvelles articulations de proximité et cerner si elles débouchent sur une véritable gouvernance environnementale dans les territoires à enjeux touristiques tels les stations.

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Texte intégral

1Les processus du développement et les évolutions politico-administratives ont, ces dernières décennies, mis en exergue les notions de territoire et plus largement de territorialisation des politiques publiques. Comme le précise Epstein (2004), "la gestion des territoires revient aux collectivités locales. Charge à elle d’agencer au mieux les différents leviers qu’elles se partagent, pour développer des politiques adaptées aux enjeux territoriaux". Ces mutations politiques entre Etat et collectivités, fondées sur l’outil contractuel vont de pair avec l’arrivée de nouveaux groupes d’acteurs, notamment des prestataires économiques et des associations.

2L’enjeu actuel est donc pour l’ensemble de ces acteurs, publics comme privés, d’inventer les modalités nouvelles, pour adapter et mettre en cohérence leurs interventions. La préoccupation environnementale occupe une place particulière dans ce paysage territorial complexe, en particulier lorsque la prise en compte de l’environnement se trouve confrontée à des enjeux économiques d’ampleur. Le champ du tourisme, notamment celui des stations de montagne, est un exemple pertinent.

3Les enjeux économiques sont cruciaux avec des impacts en termes d’emplois et de valeur ajoutée créée non négligeables. Cependant, la fréquentation hivernale est en baisse et les opérateurs se penchent avec inquiétude sur les analyses marketing qui leur révèlent les attentes "hédonistes" de la clientèle face à une montagne idéalisée. Les 3 R (Rupture, Retrouvailles, Ressourcement) soulignent la dilution du produit ski dans l’offre touristique globale (AFIT, 2002). Dans le contexte d’affirmation du développement durable, cette montagne idéalisée est celle des cimes enneigées, de la pureté de l'air et des espaces naturels préservés. Certains de ces espaces naturels préservés sont également protégés juridiquement par plusieurs dispositifs.

4Dans ce double contexte, développement économique d’un côté et de protection de l’environnement de l’autre, la Vallée de la Tarentaise présente un intérêt d’analyse. En effet, marquée par une concentration unique de stations de sports d'hiver assurant à elles seules 50 % de la richesse du département de la Savoie et quelques 22 000 emplois salariés, la Tarentaise s’avère également associée au Parc National de la Vanoise (PNV), premier Parc National français. Celui-ci comprend 10 communes de Tarentaise et nombreuses sont les stations qui s'adossent à son périmètre. S'ajoutent au Parc, des Réserves Naturelles, des arrêtés de biotopes et d'autres dispositifs juridiques de protection de l'environnement.

5Historiquement, le développement montagnard a donc engendré une fonctionnalisation des espaces. De fait, des espaces artificialisés, dont les stations de sport d’hiver constituent les fleurons, côtoient des zones dédiées à la protection de la nature. La juxtaposition, voire la superposition, d'espaces artificialisés à vocation économique et d'espaces à vocation de conservation naturaliste ne s'est pas fait sans heurt dans le passé. On se souviendra notamment des tentatives d'extension de la station de Val Thorens sur le glacier de Chavière.

6Cette multifonctionnalité de l'espace continue à l'heure actuelle d'opposer environnementalistes et tenants de l'activité économique. Ces derniers, dans un contexte d'incertitude sur l'évolution du marché du ski, augmentent la pression sur les espaces protégés, aspirant à étendre et aménager leur domaine (pression à la qualité, interconnexion des domaines skiables, installation d'enneigement automatique…). Cette quête les pousse à rechercher les aménagements juridiques dans les dispositions légales existantes. Dans le même temps, les acteurs de la protection de la nature (publics ou privés) défendent le respect des limites des parcs nationaux, des réserves naturelles, espaces sanctuarisés, mais aussi le caractère naturel des espaces limitrophes.

7Cette opposition entre stations de ski et espaces protégés illustre de manière archétypale l'opposition entre intérêts économiques et protection de l'environnement, à la base du concept de développement durable. Elle renvoie aux groupes d'acteurs, à leurs représentations et à leurs logiques d'action associées à l'espace concerné. Focalisées sur des enjeux environnementaux et fondées sur une proximité géographique subie, les relations entre ces deux groupes d’acteurs sont et restent en général difficiles. L'opposition frontale aux acteurs de la protection de la nature ne permet pas de faire aboutir les projets des opérateurs privés. À l'inverse, l'affirmation brutale du caractère inaliénable de la "naturalité" de l'espace, ne convainc pas les acteurs économiques. Dès lors se pose la question de la nature des relations qu'entretiennent ces deux groupes d'acteurs. Passent-elles par une formalisation ou sont-elles uniquement le fruit de relations interpersonnelles ? Leur nature a-t-elle une influence sur la résolution du conflit ? Comment évoluent-elles ? Et quelle conception de l’environnement est défendue par chacun des groupes ?

8Pour apporter des éléments de compréhension des comportements de ces groupes d’acteurs à l’interface développement touristique/protection de l’environnement, notre article propose une lecture en termes d’économie de proximité. Nous chercherons à éclairer les modalités de l’élaboration d’une proximité environnementale nouvelle entre acteurs habituellement non proches, et ce, grâce à l’analyse d’un processus de négociation autour d’un conflit environnemental. Partant d’une proximité géographique imposée par la réglementation, nous verrons comment évoluent les proximités entre acteurs confrontés à un conflit généré par des représentations différentes, voire divergentes de l’espace naturel.

9Pour notre analyse, nous nous fonderons sur l’exemple de la réserve naturelle de Tuéda, dont le Parc National de la Vanoise (PNV) et l'Office National des Forêts (ONF) sont gestionnaires.

10Dans une première partie, nous reviendrons sur les modalités de création de la Réserve Naturelle du Plan du Tuéda sur la commune des Allues en Savoie, en l’inscrivant dans le contexte d’évolution des stations de montagne. Nous identifierons les acteurs centraux, leurs logiques d'action ainsi que les relations nouées entre eux autour ou à l'intérieur du cadre formel de la RN. Nous retrouverons ainsi les logiques différentes et difficilement compatibles entre acteurs du développement économique et les protagonistes de la protection de l’environnement, et ce dans un cadre réglementaire particulier.

11Cette situation s’est toutefois trouvée modifiée dans les années 90, suite à des travaux envisagés sur une piste de retour à la station : la piste de l’Ours. Cette perspective portée par l’opérateur privé, la Société des 3 Vallées, a engendré une situation conflictuelle entre différents groupes d’acteurs puis une phase de négociation. La seconde partie de l’article analysera précisément les proximités bilatérales ou multilatérales mobilisés dans le processus de négociation, et notamment l’élargissement de l'arène des acteurs. Ce processus a abouti à l'autorisation des travaux, mais aussi à la formalisation de véritables proximités organisationnelles entre certains acteurs et à la déconstruction d’autres proximités.

12En termes prospectifs, tout l’enjeu est de voir comment les proximités organisationnelles, nées de la négociation vont perdurer et s’assortir de la constitution d’une proximité cognitive, point de départ d'une véritable gouvernance environnementale. Ceci contribue à nuancer les schémas classiques de la prise de décision publique, dans un contexte de contraintes de protection.

1. Les espaces protégés : un cadre réglementaire, source de conflits

1.1 Stations de ski et espaces protégés : une rencontre parfois délicate

13Si les premières stations naissent au début du siècle avec les premiers voyageurs étrangers, ce sont essentiellement des stations-villages au développement limité, tant du point de vue spatial qu'économique (Perret, 1992). Ces stations sont nées dans des villages anciens ayant déjà un minimum de fréquentation touristique. La station grandit au gré des initiatives locales, en fonction des hasards du morcellement foncier. Du fait de leur ancienneté, ces stations sont relativement bien intégrées aux collectivités locales, avec des populations qui ont souvent participé directement au développement touristique.

  • 1  Comme le reconnaît explicitement M. Michaud (in Clapier, Perrier, 1972)  : "au lieu de chercher un (...)

14C'est après-guerre et grâce à l'intervention de l'État que s'érigent les grandes stations et particulièrement en Tarentaise : Courchevel en 1945, La Plagne en 1963, Méribel-Mottaret en 1973… Le Plan Neige est alors à son apogée dans les années 60, avec comme objectif de construire une industrie touristique française de qualité et performante. Pour ce faire, et en repérant les sites a priori favorables, il faut créer « une station idéale de sports d’hiver ». Dans le contexte de planification des Trente Glorieuses, les stations intégrées peuvent être lues comme le pendant des pôles de croissance, dans le champ industriel (Perroux, 1964). La réalisation de ces stations va s’appuyer sur des initiatives privées avec pour chaque station, un promoteur unique qui a la charge de construire et d’exploiter l’ensemble des activités nécessaires au fonctionnement d’une station (hébergements, remontées mécaniques, équipements collectifs, animation, commercialisation). L’implantation de la station ne dépendra pas d’un village existant1, mais de l’opportunité d’un site réputé favorable : une altitude garantissant un bon enneigement, une configuration des terrains permettant une convergence des pistes vers une "grenouillère", une possibilité d'urbanisation permettant à chaque résident de partir de chez lui "skis aux pieds" et d'y revenir de même. Dans ce contexte, l’Etat prend à sa charge, la réalisation des routes d’accès pour ces stations et laisse le soin aux communes de conventionner avec un opérateur privé pour l’aménagement de la station (Boudières, Marcelpoil, 2005).

15L’expansion de ces stations "ex nihilo" ou stations intégrées s’inscrivait dans la recherche de solutions, destinées à endiguer l’exode rural, à créer des emplois et plus globalement, à faire entrer la montagne dans l’ère de la modernité.

16À la même période, des préoccupations environnementales émergent, avec en 1963, la création du premier Parc National, celui de la Vanoise, à cheval sur 10 communes de Tarentaise et 10 communes de Maurienne dans le département de Savoie. Comme il a fortement initié le développement des stations de ski intégrées, l'État impose la création d'un sanctuaire naturel, a priori inaliénable, sur un même espace territorial. Il crée par là une proximité géographique subie sur un vaste espace à l'échelle des collectivités mais également des individus, les habitudes locales se trouvant modifiées.

17Dans le même esprit, les réserves naturelles ont donné lieu à une première définition en juillet 1957 et la réserve du Luitel en Isère, sur la base de tels critères, voit le jour le 15 mars 1961. Bien d’autres espaces naturels classés seront créés et le Décret n° 77-1281 du 22/11/1977, approuvant la directive d’aménagement national relative à la protection et à l’amélioration de la montagne, instituent les Unités Touristiques Nouvelles (UTN). Ces outils visent à évaluer la pertinence des projets d’aménagement en montagne (urbanisation et remontées mécaniques) et sont gérées par les Comités de Massifs, regroupant Etat et collectivités locales.

1.2 L’exemple de la station de Méribel-Mottaret

18Dès les années 80, ces deux politiques, touristique comme environnementale, ont donc généré une fonctionnalisation des espaces et une articulation entre leurs objectifs respectifs. À l’heure actuelle, les stations, confrontées à de nombreuses incertitudes, mobilisent les deux dimensions, économique et environnementale, avec d'éventuels décalages. Les stations aspirent en effet à étendre leur domaine skiable et notamment à privilégier les interconnexions entre sites. Ce mouvement s’inscrit dans une logique de différenciation des stations et de réponse aux attentes de la clientèle, notamment nord-européenne. Dans le même temps, leur marketing s’appuie sur la présence de sites, de paysages et plus largement d’une prise en compte d'un environnement de qualité. Dans ce cadre, l’existence d’un parc national et/ou d’autres espaces naturels préservés se révèle un atout indéniable, notamment pour le développement de la saison estivale.

19Reste que cette proximité géographique entre deux catégories, tant spatiale qu’institutionnelle, pose la question de leurs échanges. La station de Méribel-Mottaret, localisée dans la vallée de Tarentaise en Savoie, est un exemple pertinent de ce type d’interrogations. La commune, autorité organisatrice du développement touristique, présente la particularité d’être le support de deux stations. La gestion de la première, Méribel, a été déléguée par la commune à un opérateur privé, Méribel-Alpina, filiale de la Compagnie des Alpes. La seconde est le site de Mottaret, dont la gestion a été confiée à une Société d’Economie Mixte (SEM), la Société des Trois Vallées, qui gère également le site de Courchevel. Le Département de la Savoie est actionnaire majoritaire de cette structure créée en 2001. À l'origine de la création de Mottaret, le Département gérait la concession des remontées mécaniques par le biais d'une régie départementale, le Service Public des Trois Vallées.

20La commune des Allues est limitrophe du parc de la Vanoise et possède sur son territoire une réserve naturelle. Les modalités de création de la Réserve Naturelle de Tuéda (RN) diffèrent de celles du Parc de la Vanoise. La réserve résulte d'une négociation entre la commune, l'exploitant de remontées mécaniques (en l’occurrence, la S3V) et les services de l'État lors de la procédure UTN mise en œuvre lors de la création d'une nouvelle remontée mécanique. Créée le 12 juillet 1990 (décret ministériel n° 90-62), elle peut être considérée comme une mesure compensatoire à caractère environnemental dérivée du principe pigouvien du pollueur payeur (Pigou, 1920). Il faut noter une caractéristique singulière : la réserve englobe un itinéraire de retour entre le fond de vallée et la station. Ce chemin de l’Ours a de plus été classé en piste de ski en 1989 par arrêté ministériel.

21La réserve, en tant que nouveau périmètre de protection, est de fait une extension du PNV, en réponse à l’expansion du domaine skiable et notamment du parc de remontées mécaniques. Ce processus induit une proximité géographique, une nouvelle fois subie entre opérateurs du développement touristique et protecteurs de l’environnement, mais plus intense car elle superpose deux usages sur un même espace alors que précédemment les périmètres du PNV et des stations n'étaient que limitrophes. Les conflits d'usage n'existaient, dans ce cadre, que du fait d'actions individuelles : skieurs hors-pistes sur des zones interdites par exemple. Les deux usages superposés n'ont pas entraîné de conflit ouvert, jusqu’à la demande de travaux par la S3V que nous développons en seconde partie.

1.3 La Réserve Naturelle de Tuéda : objet et lieu de relations

22Le processus de création de la réserve naturelle (RN) s’est accompagné de l’instauration d’un comité consultatif dans lequel sont associés les représentants des collectivités territoriales, des propriétaires, et des usagers, dont la S3V. Ce comité peut être vu comme un dispositif de coordination local. Il institutionnalise au sens de North (1990) la gestion des actions de tous les agents (individuels ou collectifs) dans le périmètre de la RN. Dans le cadre du comité consultatif, l’Etat a obligé les divers groupes d’acteurs, aux logiques variées, à se regrouper dans une même structure, cimentée par un même objet, la gestion de la réserve naturelle. Cette structure fait donc écho à une proximité organisationnelle telle que définie par Moquay et al (2001), proximité qui lie les acteurs par des relations formalisées et finalisées, telles des contrats de droit public comme de droit privé. Cette proximité organisationnelle souligne l’appartenance des acteurs à un ou plusieurs ensembles structurés par des relations fonctionnelles, autour d’une activité ou d’intérêts communs, ici la gestion de la réserve.

23Les relations formalisées et finalisées qui constituent l’organisation, peuvent aller de pair avec un cadre cognitif commun, qui donne sens à l’action et assure « une cohérence dans la configuration des relations entre agents » (Gilly et al., 1996). Il faut ici souligner que les relations interpersonnelles interviennent en permanence et sont donc à la base de la proximité cognitive. Ceci illustre le poids des relations informelles, tacites voire claniques dans l’émergence et la dynamique des stations (Marcelpoil, 2002). Si la S3V est implantée au niveau local (en tant que structure mais aussi par ses agents), le PNV et l'ONF sont des services d’Etat ayant des implantations locales. Cette différence rend plus critique l'instauration de la confiance entre les acteurs, élément indissociable des interactions locales (Dupuy, Torre, 2004). Cependant, dans le cas de la prise en compte de l'environnement où l’information n’est pas encore codifiée et formalisée ou encore en présence d’acteurs ayant des finalités, temporalités et espaces de référence divergents, la proximité géographique reste indispensable (Gilly, Grossetti, 1993).

24Plus largement la confiance s’avère indispensable en raison même de l’incertitude. Dans le cas d’une action collective (ici la gestion d'un espace protégé), il faut dépasser la dimension de l’agent représentatif au profit du collectif. Les avantages présentés par l’instauration d’une relation de confiance dans un cadre d’action collective concernent aussi bien l’harmonisation des comportements des participants à un groupe que la possibilité d’une action menée en commun. Comme le soulignent Dupuy et Torre (2004), la confiance contribue à faire circuler : les idées, les connaissances, les savoir-faire à l’intérieur du groupe ; la discussion concernant les objectifs et les problèmes à résoudre ; la recherche systématique de solutions alternatives ; l’adhésion des membres du groupe autour de solutions et d’un futur communs. L'importance que revêt la proximité géographique dans la construction de la confiance, et donc de l'appropriation collective des actions, dépend alors du mode d'action : si elle est portée par une structure derrière laquelle s'effacent les acteurs, la proximité géographique est alors moins prégnante tant les aspects organisationnels et institutionnels prennent de l’importance. Si par contre l'action se voit portée par des supports personnalisés propres aux participants à l’interaction, la confiance repose alors sur un certain nombre de repères, qui relèvent de la communauté ou de la relation interpersonnelle, et la proximité géographique constitue un élément important dans la mise en place d’une relation de confiance au niveau local.

25En restreignant le cadre d'analyse aux seuls acteurs PNV et ONF, gestionnaires de la réserve naturelle d'une part, et S3V, opérateur privé d'autre part, nous pouvons identifier les relations suivantes :

  1. La relation PNV-ONF : nous avons affaire à deux services de l'État, certes en charge de la protection de l'environnement, mais avec des registres d’intervention différents. Le parc intervient avec une logique transversale avec un ancrage spatial fort, tandis que l’ONF défend une politique plus sectorielle. L’ONF s’avère toutefois de plus en plus sollicité sur des thèmes transversaux comme la ressource en eau ou les écosystèmes globaux. Ces services ont développé une proximité institutionnelle due à leur origine conjointe et dans le cas précis de la gestion de la réserve, s’intègrent dans une proximité organisationnelle. De plus, des relations interpersonnelles, voire de confiance peuvent renforcer ou contrecarrer la proximité organisationnelle, du fait des origines souvent communes du personnel de ces services d’Etat. Ces deux proximités profitent donc d'une logique d'appartenance et de similitude même si des tensions apparaissent parfois, en lien avec le sujet d'intervention : espace remarquable pour le parc national et écosystèmes forestiers pour l’office national des forêts. Sur le terrain, il y a coordination localisée des agents individuels représentant les deux services car la proximité géographique mobilisée dans ce cas crée clairement les conditions d'une "meilleure efficacité dans la réalisation d'effets d'externalités" (Pecqueur, Zimmermann, 2004).

  2. La relation PNV-S3V : les liens n'existent que depuis la création de la RN en 1990 par décret ministériel. Des liens informels existaient toutefois entre les agents locaux du PNV et ceux de la S3V. Ce constat renvoie aux enjeux sociaux associés à la création des stations : offrir une alternative de développement pour la population locale. Cet enjeu se traduit dans la politique de recrutement de la S3V, qui privilégie pour ses agents de terrain, des locaux. Cette situation a également prévalu à l’origine du parc national de la Vanoise avec des gardes, issus préférentiellement du milieu local. La logique d’appartenance au même cadre territorial, la commune et plus largement la vallée, a pu renforcer les liens informels entre agents du parc et de la S3V même si aujourd’hui ces liens informels se distendent, sous l’effet de la mobilité et du recrutement des personnels du Parc (Mauz, 2005). Le Comité Consultatif de la Réserve a de son côté, institué des liens entre les deux organisations, favorisés par la répétition des interactions dans un cadre formalisé. L'apprentissage mutuel des modalités d'actions de chacun des acteurs débouche sur la construction de réputations à même de favoriser les négociations autour de l'enjeu environnemental (Dupuy, Torre, 2004).

  3. La relation ONF-S3V : à l'inverse des relations précédentes, les liens informels sont plus pérennes du fait de la persistance de la proximité géographique entre les agents de ces deux structures. Le lien est également économique puisque la S3V sous-traite certains travaux à l'équipe locale de l'ONF. Ces relations s’inscrivent donc dans une proximité organisationnelle entre les deux groupes avec toutefois une asymétrie dans la relation. Dans le temps, ces relations locales ont persisté et ont abouti à une relation de "confiance interpersonnelle", résultat d’un processus d’apprentissage comme le soulignent Dupuy et Torre (2004). La proximité géographique liant ces deux acteurs, se double donc d'une proximité organisationnelle générée par les contrats de sous-traitance durables et d’une proximité cognitive. In fine, les liens sont forts entre ces deux acteurs et auront, d'un point de vue dynamique, une incidence sur le positionnement de l'ONF dans le conflit de la piste de l'Ours et plus largement dans le processus de négociation.

26Le schéma suivant résume les différentes relations entre les trois catégories d’acteurs, en un instant t, en période « classique » de gestion d’un intérêt commun : la réserve naturelle.

27L’examen de ce comité consultatif rend compte de la variété des proximités à l’œuvre. Il renvoie également au rôle du territoire comme construit (Pecqueur, Zimmermann, 2004) dans la nature et l'intensité des relations entre acteurs car leurs statuts et caractéristiques d'usagers, de propriétaires ou de collectivités préexistaient à la RN et à sa traduction formelle, et persistent encore aujourd'hui.

2. Du conflit à la négociation : une modification des proximités

2.1 La piste de l’Ours, un objet de conflit

28L’examen de ces relations entre des groupes d’acteurs, certes proches géographiquement, interroge leur mise en perspective. La proximité organisationnelle, constatée entre l’opérateur privé, S3V et les gestionnaires PNV et ONF est clairement limitée à l'espace de la réserve naturelle. Elle est donc contingente du mode de développement local et de leur préoccupation commune, la gestion de la réserve. De manière plus concrète, il s’agit pour l’opérateur privé, de poursuivre de bonnes relations avec les services d’Etat et pour ces derniers, de témoigner de leur fermeté dans l’application des mesures de protection de l’environnement.

29L’autre caractéristique porte sur l'échelle temporelle dans laquelle s'inscrivent les acteurs. Le PNV, dans son rôle de gestionnaire d'un patrimoine collectif, se réfère à un temps "écologique" long alors que la S3V se réfère à un temps "économique" court. La proximité organisationnelle ne peut donc dépasser, à l'instant t décrit ici, le cadre de la réglementation imposée par le Code de l'Environnement. Celle-ci devient le plus petit dénominateur commun autour duquel se construisent les représentations communes qui permettent aux proximités de perdurer voire de s'enrichir.

30Ces particularités temporelles de champ d’intervention vont se trouver mises à mal lors du conflit avéré entre les principaux acteurs, un conflit lié à la piste de l’Ours. Historiquement, simple itinéraire de retour en hors piste et non entretenu, le chemin de l’Ours a été entériné piste en 1989, pour des raisons d’augmentation de la fréquentation touristique. Il ne bénéficie, à cette occasion, d’aucun travail d’aménagement visant à améliorer sa skiabilité et seule la signalétique est mise aux normes (Langlois, 2005).

31Ce sont précisément cette augmentation du trafic, et corrélativement la progression du nombre d’accidents qui ont poussé la S3V à envisager des travaux d’amélioration à l’entrée de la piste, point névralgique en matière d’accidents. De manière informelle, le directeur des pistes de la S3V contacte les responsables locaux du PNV, et montre sur le terrain les modifications mineures envisagées à l’époque. Il se heurte rapidement à une opposition se fondant essentiellement sur le caractère juridique de la Réserve Naturelle. En effet, le classement d'un espace en Réserve Naturelle constitue une servitude et une contrainte réglementaire forte pour tous les acteurs. Mais cela n'obère pas la possibilité de modifier les lieux malgré une procédure longue et contraignante (Art L332-1 du code de l'Environnement) : avis de trois instances consultatives (comité consultatif de la Réserve, la Commission Départementale des Sites, Conseil National pour la Protection de la Nature (CNPN)) puis décision finale du ministre de l'écologie et du développement durable.

32Sur la base d'une proximité géographique incontournable et d'une proximité organisationnelle limitée spatialement, la S3V s'engage alors dans un processus de négociation afin de faire aboutir son projet.

2.2 L'élargissement du champ des acteurs

  • 2  Le SEATM, dépendant du ministère du tourisme est aujourd’hui intégré dans la nouvelle structure OD (...)

33La sous-préfecture d'Albertville a été chargée du pilotage du groupe de travail réunissant, outre la S3V, les services de l'Etat : Parc de la Vanoise, Office National des Forêts (ONF), Direction Régionale de l’Environnement (DIREN), direction Départementale de l’Equipement (DDE) et le Service d’Etudes et d’Aménagement de la Montagne (SEATM2). Les réunions portent sur les solutions techniques prévues pour diminuer le caractère accidentogène du tracé initial de la piste de l'Ours.

34Les oppositions des acteurs en charge de la protection de l’environnement on été fortes. Le PNV et la DIREN ont tenté de relativiser l'argument de sécurité associant la demande de travaux à une qualité "de confort des clients". Mais l'opposition est plus fondamentale : la protection réglementaire de l'environnement ne s'accommode pas de dérogation. Cette position radicale est d'ailleurs ressentie par les représentants de la S3V qui la qualifient de "principe". Pourtant, les discussions sur le type de travaux et les mesures compensatoires à une éventuelle autorisation, se sont organisées en amont des prises de position officielles au travers du groupe de travail piloté par la sous-préfecture d'Albertville, indiquant ainsi l'issue probablement favorable de la demande de travaux.

35L'argument de sécurité étant le seul recevable au regard des contraintes réglementaires, la sous-préfecture d'Albertville a eu un rôle modérateur dans le groupe de travail afin d'atteindre un arbitrage faisant valoir une position cohérente des services de l'Etat même si leurs positions sont très partagées sur les questions environnementales.

36Le SEATM, dans son rôle de rationalisation technique des stations, a validé toutes les études de flux et l'argumentaire de sécurité.

37L'ONF a une position particulière car elle est tributaire des relations asymétriques qu'elle entretient avec la S3V et plus généralement avec la commune des Allues. En effet, si elle est en charge de la gestion forestière de la Réserve Naturelle, elle est également souvent "employée" par la S3V (et également par la commune) pour des travaux d'entretien d'espaces boisés ; ces contractualisations la rendant vulnérable aux pressions locales.

38L'ampleur des mesures compensatoires a été au centre de la négociation engagée, la DIREN argumentant pour une augmentation de ces mesures sous peine de refus du CNPN de valider le dossier. Ainsi la mesure centrale demandée était le classement en périmètre de protection d'une zone située en amont de la Réserve en fond de vallée, appelée le secteur du Borgne. Cette mesure ne concernait pas la S3V mais la Commune des Allues, propriétaire de la zone.

39La Commune a refusé l'imposition extérieure de ce zonage contraignant. Elle a toujours manifesté son soutien à la S3V dans le projet de l'Ours. Elle a donc proposé l'inscription de la zone concernée en zone N au PLU, soit en zone naturelle, en exposant qu'elle n'entendait pas se défaire définitivement de son droit à équiper le secteur du Borgne ultérieurement.

40Une seconde mesure compensatoire a consisté en l'établissement d'une convention de partenariat de 5 ans renouvelable entre la S3V et le PNV pour "la mise en œuvre de mesures en faveur de l'environnement et de sa prise en compte par le public. Elle traduit leur volonté commune de mise en œuvre d'une bonne gestion environnementale sur les territoires des grandes stations de ski". Cette "volonté commune" se traduit principalement par la participation financière de la S3V à des actions menées par le PNV : une participation qualifiée de "racket" par les représentants de la S3V (Langlois, 2005).

41Le PNV est à la recherche d'une nouvelle légitimité au niveau local et donc de relations normalisées avec les acteurs locaux (on pourra lire à cet égard, le nouveau programme d'actions du Parc qui met l'accent sur la zone périphérique). Une opposition franche au projet de la S3V ne pouvait que desservir cette recherche de légitimité. C'est pourquoi le PNV apparaît à la fois comme modérateur et comme opposé au projet.

2.3 Vers de nouvelles proximités

42Cette analyse des relations inter-organisationnelles et interindividuelles renvoie également à la place de l'objet environnement, au cœur des proximités. Sa perception est multiscalaire dans le temps et l'espace. Ainsi, si Theys (1998) parle, dans le cas du développement durable, d'une "conception objective de l'environnement, c'est-à-dire une liste d'objets naturels et d'écosystèmes objets de science", nous souscrivons plutôt à l’acception de Torres (2003) pour qui "l'environnement est un objet complexe réinterprété par une grande variété de systèmes de représentation…".

43L’exemple de la réserve naturelle du Tuéda s’intègre dans la vision plus subjective de cadre de vie collectif, et donc fortement liée à la réalité territoriale. En suivant Torres (2003), "le cadre de vie étant un environnement, sa construction dépend des représentations des acteurs… et que les systèmes de valeurs peuvent être si disparates que la situation en cas de confrontation des représentations mène au blocage".

44Le début de la négociation fait entrer dans le jeu relationnel un acteur pour lequel n'opère aucune proximité géographique : la DIREN. Ses missions de gestion des espaces naturels et d'application des réglementations liées à l'environnement la définissent comme interlocuteur central. Elle ne possède aucun ancrage local contrairement, comme nous l'avons vu, au PNV et à l'ONF. Le système de valeurs des agents de la DIREN rejoint à bien des égards celui des agents du PNV, ce qui leur permet d'adosser leurs relations à une proximité cognitive. Ainsi, au cours de la négociation, la représentante du PNV, un agent de la direction et non pas local, est entrée en opposition au projet de la S3V, rejoignant une position radicale initialement portée par la DIREN. Cette opposition se fonde, d’une part, sur un a priori communautaire des protecteurs de l'environnement pour qui les agents économiques (les entreprises) ne se soucient guère de protection et, d’autre part, sur la stricte application de la réglementation. Dans cette configuration de confiance communautaire, d'un côté, et de défiance de principe de l'autre, aucune confiance n'est possible tant qu'il n'y a pas interaction locale. Nous voyons là les limites du cadre classique exposé en première partie : les interactions locales existaient effectivement entre les agents localisés mais sans confrontation des "systèmes de valeurs" et donc sans construction de cadre cognitif commun. La réputation construite dans ce cadre était favorable mais limitée dans son objet et n'a de fait pas résisté à l'élargissement de l’arène des acteurs lors de la négociation. Il a donc fallu pour les acteurs, construire une nouvelle réputation fondée sur la répétition des interactions (Dupuy, Torre, 2004).

45L'abandon de la confiance initiale entre PNV et S3V, constituée au sein du comité consultatif, illustre également la fragilité des organisations locales reposant plutôt sur des relations de type interpersonnel. Comme l’ont souligné Gilly et Dupuy (2004), l'ancrage à l’espace, qui peut être fort, est également réversible plus facilement ; un constat qui s’applique parfaitement à l'exemple de la piste de l’Ours. En effet, les modes de coordination nés de la négociation autour de l’enjeu environnemental, entre les principaux acteurs, reposent sur un apprentissage, notamment des relations qui progressivement vont pouvoir jouer sur le registre du personnel. Or, la pérennité d’un tel système renvoie plus largement à l’évolution des services de l'Etat. La rotation du personnel, en particulier du PNV et/ou de l’ONF est un élément fragilisant de ce mode d’organisation, et donc de la prise en charge de cet enjeu environnemental.

46La négociation engagée a, in fine, abouti à l'autorisation de travaux. La décision ministérielle a été accueillie dans une situation de radicalisation des positions des acteurs. D'un côté, la S3V s'estimait indûment taxée, de l'autre DIREN et PNV se sentaient désavoués par leur ministère de tutelle. Le processus de négociation et son aboutissement ont conduit ici "à une déliquescence de la proximité organisationnelle" (Gilly et al., 2004) mise en œuvre dans le cadre du groupe de travail. Cette situation laisse des doutes quant à l’émergence progressive d’un référentiel collectif progressivement partagé sur l’environnement et sa protection dans le développement des stations.

47Pourtant, dépassant cette opposition persistante, la S3V a respecté les engagements techniques qu'elle avait acceptés en plus des compensations financières, ce qui lui a permis d'acquérir une réputation propre à modifier le positionnement des acteurs de l'environnement dans d'autres dossiers. La notion de confiance mobilisée dans le cadre de la construction d'une proximité cognitive prend alors toute son importance.

Conclusion

48La difficulté de faire coïncider les représentations d'acteurs en situation de relations asymétriques sur un même territoire peut faire douter de la pertinence de la notion de proximité organisée dans le champ environnemental ou au moins de "sa domination sur la proximité géographique" comme l'exprime Rallet (2002). Dans le cas de la RN de Tuéda et de la piste de l'Ours, c'est une coordination antérieure, aboutissant à une mesure compensatoire, qui crée les conditions d'une nouvelle proximité géographique et impose une proximité organisée réduite à sa plus simple expression, c'est-à-dire une appartenance à un même cadre formel de consultation. L'expérience a montré que ce cadre ne permet la coordination des acteurs qu'autour d'enjeux minimes. La demande d'autorisation de travaux pour le réaménagement de la piste a nécessité l'élaboration de nouvelles proximités, la proximité géographique se révélant à cette occasion polémogène (Caron et Torre, 2004). L'intervention de nouveaux acteurs, notamment publics mais pas seulement, ayant leur logique propre mais hiérarchisant également la place des acteurs locaux, plaide pour l'emploi de la notion de proximité environnementale développée par Beaurain et Longuépée (2004). Dans cette acception, l'objet "environnement", par définition instable car dépendant des représentations individuelles souvent radicales, peut défaire une proximité antérieurement constituée. Cela est d'autant plus vrai ici que l’environnement n’était pas, à l’origine du projet de la piste de l’Ours, une préoccupation commune des acteurs en présence, contrairement à l'exemple analysé par Beaurain et Longuépée (2004).

49En effet, les deux groupes d’acteurs, évoluant de part et d’autre d’une proximité géographique subie car imposée de l’extérieur, se sont trouvés confrontés à la nécessaire résolution d’un conflit qui trouve sa source dans leur différence de représentation de l’objet "environnement". La proximité organisationnelle générée par une formalisation des rapports dans la gestion de l’espace protégé par la loi, se trouve mise à mal par le retranchement des acteurs autour de leurs propres représentations. L’absence de cadre cognitif commun est alors un élément central qui entrave la résolution positive du conflit. La notion de proximité environnementale prend ici son sens si on considère que chaque acteur doit prendre en compte les arguments de négociation de son opposant pour lui-même gagner dans la négociation : l’environnement crée alors une proximité propre à son objet.

50De même que l'exigence démocratique, l'irruption des exigences environnementales dans la société (qu'elles soient objectives face aux risques sanitaires, ou subjectives face à la conservation d'un espace naturel remarquable par exemple) remet en cause les schémas classiques de développement et d'aménagement.

51Le champ de l’environnement est marqué par des évolutions rapides et importantes dans le domaine de la prise de décision, que cette dernière concerne les politiques publiques ou les stratégies d'entreprises. Bien entendu, ces évolutions s’inscrivent dans une transformation plus large des modes de décision. Cependant, les spécificités du domaine de l’environnement y sont fortement inscrites. Elles concernent aussi bien le contenu des problèmes traités que les procédures de leur prise en charge, les enjeux politiques propres au domaine de l’environnement que l’organisation sociale et institutionnelle des acteurs concernés. La notion de gouvernance environnementale, dans son acception positiviste, pourra alors être employée pour caractériser la meilleure coordination des intérêts sectoriels. Elle contribue également à décrypter et faire vivre l’articulation inédite entre les différentes proximités, géographique et organisationnelle, débouchant sur une conception particulière de la prise de décision publique sous contrainte environnementale.

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Bibliographie

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Notes

1  Comme le reconnaît explicitement M. Michaud (in Clapier, Perrier, 1972)  : "au lieu de chercher un village où nous pouvions implanter des remontées mécaniques, nous avons cherché un endroit idéal pour le ski où nous pouvions implanter un village".

2  Le SEATM, dépendant du ministère du tourisme est aujourd’hui intégré dans la nouvelle structure ODIT, et a pris la dénomination DEATM.

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Table des illustrations

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Pour citer cet article

Référence électronique

Emmanuelle Marcelpoil et Laurent Langlois, « Protection de l’environnement et développement touristique en station : du conflit à l’organisation des proximités », Développement durable et territoires [En ligne], Dossier 7 | 2006, mis en ligne le 09 novembre 2010, consulté le 21 juillet 2017. URL : http://developpementdurable.revues.org/2660 ; DOI : 10.4000/developpementdurable.2660

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Auteurs

Emmanuelle Marcelpoil

Chercheur, Cemagref Grenoble, 2 rue de la Papeterie BP 76, 38 402 Saint Martin d’Hères, emmanuelle.george-marcelpoil@cemagref.fr

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Laurent Langlois

Vacataire, Cemagref Grenoble, langlois.laurent@free.fr. Titulaire d'un Master 2, Développement Durable des Territoires de Montagne, en recherche de financement pour un doctorat.s

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