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Les multiples facettes des inégalités écologiques

Lionel Charles, Cyria Emelianoff, Cynthia Ghorra-Gobin, Isabelle Roussel, François-Xavier Roussel et Helga-Jane Scarwell

Résumés

La notion d’inégalités environnementales se décline différemment selon les contextes culturels. Cette notion, telle qu’elle est apparue aux Etats Unis, n’a de sens que dans une perspective d’action. Il s’agit de s’appuyer sur un environnement dégradé pour étayer les revendications de communautés ou d’ethnies défavorisées. En Europe, elle rejoint la notion, plus globale, de populations davantage exposées à des risques ou des contaminants, ou encore tributaires d’une faible qualité de leur milieu ambiant. Des politiques ou des situations environnementales et leurs implications sanitaires peuvent se conjuguer et renforcer des inégalités constatées sur le plan social.

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Texte intégral

1La notion et la question des inégalités écologiques ou environnementale recouvrent un champ très large et divers, tributaire à la fois du sens donné à écologique ou à environnemental (la sémantique ne semble pas encore fixée en France) et de l’échelle spatio-temporelle à laquelle on se place. Les réflexions présentées ici n’abordent pas directement les inégalités planétaires et les relations Nord-Sud qui y sont attachées, mais visent essentiellement les cadres urbains, au bilan très mitigé, à un moment où la problématique urbaine connaît par ailleurs un profond renouvellement dans le contexte de la mondialisation dans lequel les villes et les dynamiques urbaines jouent un rôle croissant (Antier, 2005 ; Burgel, 2006).

2Cette notion se décline différemment selon les pays et les cultures. Aux États-Unis, où elle est apparue à travers le mouvement de l’environmental justice, elle prend sens dans une perspective fondamentale d’action. Reconnaître que des groupes sociaux, généralement identifiés sur une base ethnique, sont soumis à des expositions et à des risques qui viennent s’ajouter aux déficits dont ils sont déjà victimes car appartenant à des communautés défavorisées constitue pour ceux-ci une incitation supplémentaire à compenser ces déficits et donc à développer des interventions permettant de les réduire. On se situe dans une logique dans laquelle l’inégalité associée à l’origine ethnique et au statut social constitue en quelque sorte un point de départ auquel vient se rajouter une vulnérabilité accrue aux risques environnementaux. Celle-ci constitue un levier supplémentaire pour soulever un double problème, celui des inégalités sociales et celui des atteintes environnementales. En Europe, et en particulier en France, les liens entre le social et l’environnement ne sont pas constitués de la même façon qu’aux États-Unis, le social est beaucoup plus profondément inscrit comme déterminant collectif, plus englobant, plus structuré et relève d’une valence affirmée et ancienne associant de multiples composantes prédéterminées.

3La notion d’environnement est apparue plus récemment, son statut, ses dimensions fonctionnelles et opératoires sont moins bien appréhendées, ses dimensions spatiales tendent à relever d’approches en termes de territoire qui en restreignent la fluidité et la dynamique, avec des interrogations quant au territoire pertinent en réponse aux problématiques d’échelles. Poser la question de la justice environnementale en France a donc un sens fort, qui est de ramener sur le devant de la scène la question des inégalités, souvent masquée derrière des constructions collectives à caractère technique, social ou politique larges (politiques de la ville) qui intègrent par principe l’égalité. Celles-ci rendent d’une certaine manière la réalité indécidable à échelle fine, au sens où le devenir semble y échapper à toute maîtrise, relevant d’une sorte de mécanique générale, lointaine et impersonnelle, effaçant les dynamiques individuelles ou communautaires. La question des inégalités environnementales paraît ainsi s’inscrire dans un terrain particulièrement délicat et mal cerné, mouvant, car conjuguant excès et déficit d’appréhension. Cela se traduit par la difficulté même à mener des travaux de terrain dans ce domaine, à rassembler et recouper des informations (et, sur le plan technique, des fichiers) d’origines institutionnelles différentes.

4L’objectif de cette contribution est de montrer combien l’irruption en France de cette notion d’inégalités environnementales ramène sur le devant de la scène des évidences massives largement refoulées. Pourquoi cette attitude de déni ? La réponse à cette question dépasse largement notre propos qui se veut beaucoup plus limité. Il consiste simplement à montrer que les inégalités environnementales relèvent d’une approche complexe inhérente à la question environnementale. Celle-ci interroge de nombreux champs disciplinaires qui n’ont chacun qu’une vision limitée de cette problématique globalisante. Après avoir recadré l’originalité de la notion d’“environnemental justice ” américaine, nous souhaitons présenter à travers trois facettes, trois visions des inégalités environnementales. Ces visions encore très embryonnaires n’ont pas pour objectif de déboucher sur des investigations théoriques mais de proposer quelques analyses précises qu’évoque la notion d’inégalités environnementales dans différents secteurs concernés par une perspective opérationnelle de politiques publiques. Une approche pluridisciplinaire s’impose puisqu’il s’agit de saisir des effets induits par les politiques ou les situations environnementales dans des champs différents de ceux de l’environnement stricto sensu. Cette contribution est le fruit de réflexions développées régulièrement au cours d’un séminaire pluridisciplinaire encouragé dans le cadre du Programme Politiques territoriales de développement durable1 (Zaccaï, 2007).

5La première facette présentée est sanitaire et porte sur une réflexion sur la notion d’exposition, située à l’interface entre l’homme et son environnement. La question sous-jacente étant de savoir si, au fond, ce ne sont pas les mutations induites par la mise en œuvre de la notion de santé environnementale qui permettent de braquer le projecteur sur ce type d’inégalités. La santé, la qualité de la vie sont-elles des attributs affectés à une classe sociale, à des individus ou à des territoires ? Penser la combinatoire des trois, c’est élargir la compréhension de l’inégalité à ses aspects environnementaux et s’aventurer sur un terrain peu balisé.

6La deuxième facette est celle du logement considéré comme un facteur fort de productions d’inégalités sociales certes, mais aussi environnementales, non seulement à travers l’identification de plus en plus précise de la pollution intérieure mais aussi par les relations entre le logement, sa situation géographique et la qualité de vie. L’amélioration du cadre de vie peut renforcer des inégalités sociales ou sanitaires de manière d’autant plus insidieuse que, en France, la question même des inégalités est paradoxalement assez largement effacée de l’espace public organisé par le principe républicain d’égalité. Or, le logement est, en France, au cœur des politiques publiques qui ont la charge, à travers le développement urbain dit « durable », de corriger les inégalités avec, depuis 1978, une politique d’aide à la personne.

  • 2 Développé par le philosophe et juriste anglais Jeremy Bentham (1748-1832), l’utilitarisme est une d (...)

7La troisième facette interroge la question de la justice qui est au cœur de la problématique. Elle n’a de sens que parce qu’elle est un moteur spontané pour l’action, un vecteur d’initiatives et d’intervention à toutes les échelles, individuelles ou collectives, pour compenser une réalité ressentie, autant et avant même d’être jugée, comme déplaisante, voire inacceptable. La justice est et a toujours été un puissant moteur social. Et c’est bien dans ce sens qu’elle fonctionne dans le monde anglo-saxon (ce qui renvoie à la pertinence de l’approche utilitariste2) comme ressort majeur de la dynamique collective. Le droit apparaît ainsi comme la réponse publique à l’inégalité, le moyen de limiter le cumul des discriminations dont font l’objet certains groupes de populations. C’est en démontrant qu’un individu ou un groupe d’individus se trouve dans une situation qui ne lui permet pas de jouir de ses droits naturels que s’opère la lutte contre les inégalités face à l’environnement.

1. Les fondements américains de la notion de justice environnementale

  • 3 Traduction de envinromental justice
  • 4 La JE telle qu’elle s’est développée aux États-Unis se distingue d'un autre mouvement plus récent t (...)

8La Justice Environnementale (JE)3, qui émergea aux États-Unis, à la fin des années 1970 et au début des années 1980, est une notion qui identifia d’abord un mouvement social luttant au niveau local pour la prise en compte des inégalités environnementales dans les décisions d'aménagement et notamment dans les choix d’implantation d'équipements pollueurs, avant de devenir un courant novateur au sein de la recherche en sciences sociales. Ce mouvement a eu peu d'écho dans notre contexte national4, un constat s’expliquant probablement en raison de ses spécificités américaines. En effet la JE se veut un mouvement social et populaire (grassroots movement) ancré aussi bien dans la question sociale que dans la question raciale et ethnique à travers l’expérience de communautés ethniques défavorisées. La JE part du principe que les individus (ou groupes d'individus) ne sont pas égaux face aux dégradations de l'environnement ; que certains subissent plus que d'autres les effets négatifs liés aux conséquences de l'activité humaine (pollution atmosphérique) et qu'il devient impératif de prendre en compte ces inégalités dans l'action politique. À ses débuts, le mouvement JE militait en faveur des quartiers habités par des populations noires et pauvres qui, en raison de leur faible poids politique, devaient subir les effets négatifs d'un équipement polluant (usine ou autoroute). Il s'est alors inscrit dans la continuité de la lutte pour les droits civiques (des années 1960 et 1970) et a d'ailleurs permis de remettre en cause l'hypothèse selon laquelle les Blancs seraient les seuls défenseurs de la cause environnementale.

  • 5 Ses plus récentes publications, dont "Environmental Justice in the 21st century", se trouvent sur l (...)
  • 6 Le texte de l'Executive Order N 12898 signé par B. Clinton le 11 février 1994 et intitulé "Federal (...)

9L’apparition et l’usage de l’expression JE revient à l’église protestante de la Caroline du Nord, “The United Church of Christ” et à son pasteur (Benjamin Chavis Jr.) qui a participé à la mobilisation contre la création d’un dépôt de déchets chimiques dans le comté de Warren, le comté le plus pauvre de l'État et de plus essentiellement habité par des Noirs pauvres. À la suite de cette action politique, le pasteur Chavis a mené une enquête au niveau national pour dénoncer le racisme environnemental à l'égard des Noirs et des minorités qui plus que les autres étaient directement concernés par les problèmes de pollution. L'étude a pris en compte trois variables, les chiffres de population (pourcentage de minorités), les revenus des ménages et les valeurs immobilières (montant des loyers) et a établi une corrélation entre la localisation d'équipements et les quartiers habités par les minorités. Le premier rapport publié en 1987, sous le titre de Toxic Waste and Race in the United States a déclenché un début de prise de conscience par l’opinion publique des inégalités écologiques. Quelques années plus tard, un sociologue de l'Université de Californie, Riverside, Robert Bullard, renforça l'hypothèse d'un racisme environnemental lors d'une enquête menée à Houston. La population afro-américaine ne représentait que 28 % de la population totale mais 6 des 8 incinérateurs et 15 des 17 décharges publiques étaient localisés dans des quartiers essentiellement noirs (Bullard, 1990 et 1993)5. L'ensemble de ces travaux ont facilité l’émergence de la question de la JE sur la scène publique et politique. Le président Clinton a ainsi signé le 11 Février 1994 une circulaire exigeant des agences fédérales qu'elles incluent la notion de JE dans leurs missions et leur a demandé de travailler avec le « Bureau de l'Équité Environnementale » de l’Environmental Protection Agency (EPA), l’agence fédérale américaine qui coordonne la surveillance et la recherche en matière d’environnement aux États-Unis6.

  • 7 Le mouvement NIMBY a fait l’objet de nombreuses publications. Pour une synthèse en français, consul (...)

10L’intérêt de la notion de la JE est double : elle a mis en évidence le fait que les Noirs et les minorités se préoccupaient autant que les Blancs de la qualité de l’environnement et qu’ils s'estimaient victimes du NIMBY (Not In My Backyard)7. L'opinion publique prit conscience des effets du « racisme environnemental » et mobilisa l'État fédéral. Aussi la capacité d'organisation des classes moyennes et des classes aisées pour préserver la qualité de l’environnement (air, paysage) dans leurs quartiers ou leurs municipalités aurait contribué à faire émerger le mouvement en faveur de la JE. À l’image d’autres mouvements antérieurs, elle se comprend comme un mouvement bottom up qui légitime dans la sphère politique la participation des riverains. Dans cette perspective, il revient aux autorités publiques et aux promoteurs (shareholders) de la construction d’un équipement (portant atteinte à la qualité environnementale) d’informer les habitants (stakeholders).

11Le principe de la compensation à l’égard des personnes directement touchées par les effets polluants d’un équipement peut se traduire par un financement versé à la municipalité en vue de la création de nouveaux équipements sociaux et culturels ou encore d’un allègement des taxes locales. Ce financement résulterait soit d’une hausse des taxes locales dans les communes bénéficiant de l’équipement (sans en supporter les effets négatifs), soit d’une augmentation du coût de vente d’un service rendu par le maître d’ouvrage. Dans les deux cas, la compensation se conçoit comme une internalisation des coûts externes, un moyen qui, à long terme, oblige les acteurs en présence à prendre en considération de façon croissante la question environnementale dans leur choix d'aménagement.

  • 8   Un numéro entier de la revue Urban Geography (vol.17, 5, 1996) est ainsi consacré au racisme envi (...)

12La JE est une notion dont la genèse est indissociable de l'engagement de chercheurs-activistes soucieux de dénoncer le racisme environnemental à l'égard des Noirs et des minorités8. Elle démontre le souci de prendre en compte les inégalités environnementales dans la sphère publique ainsi que l’ambition de répondre directement au phénomène NIMBY.

  • 9 Cf. également sa contribution dans le présent dossier : Des conceptions différentes des inégalités (...)

13En Europe, la JE a d’abord rencontré un écho significatif en Grande-Bretagne (McLaren et al, 1999 ; FoE, 2001). Qu’en est-il en France ? Les approches présentées de la notion d’inégalités en fonction de celles de l’exposition individuelle et territoriale et de la question du logement, l’habitat pouvant être considéré comme le “ creuset ” des inégalités environnementales, soulignent les difficultés rencontrées pour étayer la notion d’une véritable justice environnementale. Ces approches, déjà énoncées par Lydie Laigle (20059), permettent de poser un certain nombre de questions avant même d’examiner la notion de justice à laquelle se réfèrent les politiques mises en œuvre dans ces domaines.

2. La notion d’exposition, un déterminant de santé très inégalitaire

14En France, c’est dans une certaine mesure par l’intermédiaire des questions d’inégalités spatiales ou géographiques de santé, un domaine longtemps négligé voire ignoré, que la notion d’inégalités environnementale prend pied à travers l’appréhension des experts et d’un petit nombre de chercheurs. Classiquement, les déterminants de santé sont affectés selon trois catégories de facteurs : génétiques, comportementaux et environnementaux. L’hétérogénéité des facteurs génétiques introduit nécessairement des inégalités de santé. Pourtant, les grandes interrogations de santé publique concernent les comportements, pour une part liés à des facteurs sociaux, sur lesquels il est possible d’agir essentiellement de manière incitative ou préventive, mais aussi les facteurs environnementaux.

15Les progrès récents de l’épidémiologie, passée « de la loupe de Sherlock Holmes au microscope électronique » (Dab, Roussel, 2001), ont mis en évidence l’impact de l’environnement sur la santé. La pollution atmosphérique est considérée comme un déterminant de santé fort mais très inégalitaire en raison de la variabilité des expositions aux différents contaminants. Néanmoins, la mesure de l’exposition est encore le maillon faible des études épidémiologiques qui identifient un effet global alors que l’exposition est mesurée polluant par polluant. D’où, par exemple, la difficulté, pour la canicule de 2003, à isoler la responsabilité de l’ozone des autres effets de la chaleur (INVS, 2004). Toutefois, les progrès effectués dans la modélisation des expositions permettent de mettre de plus en plus l’accent sur leurs variabilité (Ambroise et al., 2005) ainsi que celle des vulnérabilités. Compte tenu du fonctionnement des organes, la dose reçue n’est pas nécessairement la dose biologiquement efficace dans la mesure où une partie de la quantité ingérée ou inhalée peut être éliminée. La dose interne, celle qui est bioactive, dépend de facteurs physio-pathologiques (l’âge, la maladie) propres à chaque individu. Selon les individus, la même dose peut provoquer des effets différents. Les biomarqueurs d’exposition peuvent rendre compte des effets réels de la dose.

16Les recherches récentes liées au développement de l’épidémiologie sociale (Annesi, 2007) attribuent, pour une large part, ces inégalités aux caractéristiques socio-économiques des populations. Lydie Laigle (2005), dans son étude sur les inégalités environnementales, mentionne l’exposition aux nuisances urbaines comme étant l’un des déterminants forts des inégalités. Walker et al. (2003) ont montré qu’en Grande-Bretagne, les niveaux de pollution sont particulièrement élevés dans les banlieues défavorisées habitées par des populations jeunes avec un nombre de voitures par habitant parmi les plus faibles du pays. Le lien entre la présence de populations avec de faibles revenus et la localisation des sites industriels les plus dangereux et les plus polluants commence à être quantifié. Une recherche pour « Les Amis de la Terre » également conduite en Grande-Bretagne a mis en évidence la présence de 662 installations classées dans les territoires habités par des populations ayant un revenu inférieur à 15 000 £ par an. Seules 5 usines de ce type sont comptées dans des territoires dont les habitants ont plus de 30 000 £ de revenus par an. À Londres, 90 % de ces usines sont installées dans des zones dans lesquelles le revenu moyen par habitant est faible (McLaren et al, 1999). En France, l’Atlas des Zones Urbaines Sensibles (DIVE, 2004) montre combien un certain nombre de nuisances sont plus fortement ressenties par les populations habitant les ZUS : « Près de 42 % des communes ayant une ZUS sont exposées au risque industriel contre 21 % pour les autres… Quel que soit le risque industriel ou technologique considéré, les communes comportant des ZUS sont plus exposées que les autres communes de leur unité urbaine. L’écart le plus important concerne les risques industriels stricto sensu. On peut faire plusieurs hypothèses pour expliquer ces chiffres : la proximité de l’habitat ouvrier et des usines, sources de risques pour les ZUS situées dans des zones industrielles très anciennes (Nord, Lorraine...), le moindre coût du foncier dans les zones exposées aux nuisances ou aux risques liés à la présence d’industries. ” Ces mêmes constatations peuvent se faire pour le bruit ou pour l’obésité des enfants.

17La connaissance de la susceptibilité des individus est essentielle pour définir des moyens de prévention. Cependant la définition des personnes sensibles repose sur des critères très délicats à mettre en œuvre et mouvants dans le temps. La canicule survenue au cours de l’été 2003 a bien mis en lumière (ADEME, 2004) l’importance de la susceptibilité individuelle face à la chaleur. Au cours de l’été 2003, les personnes âgées ont été très touchées alors que les enfants ont été épargnés. Pourtant, il y a quelques années, les effets de la chaleur étaient catastrophiques sur les nourrissons et les jeunes enfants. Une analyse détaillée de la mortalité parisienne (INVS, 2004) montre que les personnes âgées ne sont pas les seules à avoir été touchées ; les personnes seules et en grande difficulté sociale ont également été victimes de ces conditions climatiques exceptionnelles. La notion de susceptibilité implique donc également des critères socio-économiques, ce qui pose la question de l’influence cumulative et interactive des caractéristiques socioculturelles sur l’environnement.

18Si des liens entre santé, environnement et conditions socio-économiques sont démontrés, ces connaissances ne se sont pas encore construites, en France, en termes de revendications sociales fortes. Le caractère fondamentalement inégalitaire de l’environnement interroge des fondements culturels profonds comme ceux de l’égalité républicaine ou de la base territoriale des politiques publiques aptes à rétablir des injustices au nom de “ l’égalité des chances ”. Les bases du droit français (cf. ci-dessous), reflet de la culture nationale consensuelle, ne sont pas les plus aptes à traduire ces questions d’inégalités environnementales en termes de justice. En revanche, la notion de droit opposable met en évidence la prise en charge collective des inégalités liées au logement. Or, l’habitat, défini parfois comme un cocon ou un isolat (Bonaiuto et al., 1999), est au cœur de l’environnement des individus.

3. L’habitat, creuset des inégalités sociales et environnementales

19Le logement constitue un élément de base des conditions de vie des populations et ceci d’autant plus que l’urbanisation gagne du terrain et rend plus difficile et plus coûteux l’habitat. Il convient toujours de rappeler que dans tout pays développé et/ou en voie de développement, le logement mobilise une bonne partie des moyens des ménages. Globalement et sur longue période, on peut considérer que ceux-ci consacrent en France 25 % de leur budget aux dépenses liées au logement. Le constat récent montre même que la part consacrée au logement s’accroît depuis quelques années alors qu’elle avait eu tendance à se tasser auparavant. À cet investissement financier correspond un ancrage affectif du logement qui est un lieu de vie et de sociabilité. Le logement, en raison de son implantation dans un quartier, est aussi le reflet d’un certain nombre d’aménités et de nuisances liées à la proximité (usines, commerces, équipements…). Ce cadre de vie enraciné dans les relations familiales et de voisinage détermine fortement la qualité de vie, c’est-à-dire la santé dans la définition large que lui a donnée l’OMS.

20Cette importance du coût du logement crée, bien entendu, des inégalités puisque les ressources des ménages ne sont pas uniformes et qu’en outre le logement peut être un bien dont on peut hériter. Les inégalités peuvent être renforcées par les processus de valorisation et de dévalorisation qui peuvent évoluer dans le temps : les lieux, de par leur qualité inégale, les habitants, de par leur image ou leurs marquages, sont des facteurs valorisants ou dévalorisants de l’habitat. En outre, l’habitat peut être joué comme un facteur de différenciation et/ou d’ascension sociale qui accentue les inégalités : si l’on en a les moyens on investit sur des lieux attractifs, “ bien habités ” et en misant sur une certaine qualité.

21Les pouvoirs publics dans tous les pays ne peuvent se passer de mettre en œuvre des politiques d’aides qui permettent au plus grand nombre d’accéder à un logement décent. Ce qu’on peut appeler une politique sociale du logement est un point de passage obligé de l’action des pouvoirs publics à la fois pour offrir une base minimale de conditions de vie et pour réduire et limiter les inégalités. En règle générale, les politiques publiques menées dans le monde occidental ces cinquante dernières années ont permis à une très grande majorité de la population (et notamment à celle qui n’en aurait pas eu les moyens sans aide) de se loger et de se loger progressivement dans des logements mieux équipés et de meilleure qualité. Le préambule de l’actuelle Constitution nationale ne fait-il pas référence au droit au logement ? Une décision de 1995, s’est prononcée sur la valeur constitutionnelle de ce droit. Dans cette décision de 1995, le juge assigne donc un statut normatif, en quelque sorte intermédiaire entre le vœu et l'injonction, au droit au logement. Nous pourrions parler à cet égard de la recherche de l’« effet utile minimum ». La lecture du passage central de la décision éclaire bien cette technique d'interprétation : « Considérant qu'il incombe tant au législateur qu'au Gouvernement de déterminer, conformément à leurs compétences respectives, les modalités de mise en œuvre de cet objectif à valeur constitutionnelle ; que le législateur peut à cette fin modifier, compléter ou abroger des dispositions législatives antérieurement promulguées à la seule condition de ne pas priver de garanties légales des principes à valeur constitutionnelle qu'elles avaient pour objet de mettre en œuvre… » (19 janvier 1995, loi relative à la diversité de l'habitat).

22En France, le parc de logements sociaux locatifs est passé dans la seconde moitié du XXe siècle de quelques dizaines de milliers à environ 4,5 millions, l’accession à la propriété a été aussi fortement et durablement aidée et, surtout à partir des années 1970, l’amélioration des logements existants déficients a bénéficié d’aides ayant concerné plusieurs millions de logements.

23Le résultat est incontestable, il mobilise et continue de mobiliser des moyens importants de la part des pouvoirs publics. Pour autant, reste une frange non négligeable et durable de ménages ou de personnes plus ou moins « exclus » d’un logement décent pour une somme de raisons : renchérissement des coûts du logement et de l’urbanisation (exigences qualitatives plus grandes, coût du foncier, des services, etc.), système d’aides difficilement ajustables aux situations spécifiques, disparition ou faiblesse des solidarités familiales et/ou de voisinage, difficultés aussi de mettre aux normes de qualité et de sécurité une partie du parc ancien vétuste et déficient.

24Avec un peu de recul, on peut considérer que les résultats des politiques publiques en faveur du logement sont à la fois considérables par rapport aux inégalités de départ, aux inégalités intrinsèques, et insuffisantes et donc insatisfaisantes au regard des inégalités qui persistent, voire qui se renouvellent pour une part de la population. Il faut, à cet égard, retenir, entre autres, deux facteurs contributeurs de cette situation :

  • d’une part, une sorte de course-poursuite entre le nombre de ménages ou personnes à aider et l’amélioration de la qualité des logements à offrir – et donc leurs coûts (schématiquement et de manière réductrice bien sûr, plus on est exigent sur les prestations du logement, de l’urbanisme, plus c’est cher et moins on peut aider de personnes ou de ménages à enveloppe constante ; on peut certes imaginer mobiliser de la part des ménages comme des pouvoirs publics plus de moyens sur le logement mais c’est au détriment d’autres dépenses des ménages et des pouvoirs publics comme les déplacements, les loisirs, la culture, etc.)

  • d’autre part, des raisons qui peuvent être techniques mais aussi largement sociologiques ou socio-économiques qui, par des processus de valorisation ou de dévalorisations, développent des inégalités réelles mais aussi ressenties et vécues.

25Au regard de ces situations et de ces évolutions viennent se greffer des préoccupations écologiques et environnementales qui, bien souvent, se conjuguent avec la qualité résidentielle et accroissent ainsi les disparités sociales.

  • 10 Plan National Santé Environnement, août 2004.

26L’intrusion du souci environnemental dans le logement peut revêtir plusieurs facettes différentes. Une première dynamique est celle qui consiste à vouloir légitimement (par éthique du futur) économiser matériaux, énergie, ressources et donc construire, améliorer, renouveler selon des techniques, des matériaux, des procédés qui permettent cette économie et donc de travailler schématiquement en haute qualité environnementale. Les économies d’énergie visées s’inscrivent dans la perspective de la prévention et de l’adaptation au changement climatique puisque l’habitat est un secteur très consommateur en gaz à effet de serre. Depuis peu, le coût de l’énergie et le problème de la maîtrise des charges sont venus renforcer ce souci environnemental. Parallèlement, on note l’émergence d’une nouvelle forme de pauvreté : la pauvreté énergétique. L’absence de moyens de chauffage, de combustible ou de carburants a des répercussions fortes sur la santé. La préoccupation énergétique et celle de la toxicité des produits utilisés (amiante, fibres de verre, panneaux de particules…) donnent des pistes pour améliorer la salubrité de l’habitat conformément aux préconisations du PNSE10 Les investigations effectuées au Royaume-Uni et en Allemagne montrent combien les personnes les plus exposées aux pollutions objectives ou ressenties sont celles habitant dans des logements dégradés, destinés à la réhabilitation. Cette dynamique, qu’elle soit ancrée sur des préoccupations planétaires ou sanitaires, se concrétise par des coûts supplémentaires, pour le moment non négligeables, en termes d’investissements de départ qui ne sont que partiellement compensés en France par des avantages fiscaux ; à moyen et long terme, les économies de fonctionnement peuvent réduire, voir annuler ces surcoûts, mais il n’en reste pas moins qu’il convient au départ (pouvoirs publics et ménages) d’investir davantage et donc pour les pouvoirs publics de satisfaire moins ou de rogner sur d’autres dépenses et pour les ménages d’arbitrer sur d’autres dépenses. Si cela ne peut être fait, cela peut aboutir à des inégalités sociales et environnementales. Par exemple, si on construit une bonne partie du patrimoine futur sans intégrer des considérations environnementales, on écourte sa durée de vie ou sa durabilité…

27À cette orientation nouvelle vers la recherche de matériaux et de systèmes de chauffage ou de ventilation plus performants, s’ajoutent des considérations sur le quartier. La qualité environnementale ressentie dépend beaucoup du voisinage. Le bruit, qui représente la source majeure de plaintes, est souvent lié à de fortes densités ou à la proximité d’infrastructures diverses. Les recherches européennes récentes montrent, pour la plupart des pays, le lien entre la pauvreté et la proximité des usines à risque (Mitchell, Dorling, 2003 ; FoE, 2001).

28Cette dynamique environnementale est aussi liée à la médiatisation culturelle des préoccupations environnementales et à la complexité de leur maîtrise. Ceux qui, finalement peuvent accéder, culturellement et financièrement, à des améliorations qualitatives appartiennent à des classes plus aisées qui vont savoir maîtriser et pouvoir investir, ce qui peut conduire à des ségrégations nouvelles par l’habitat et donc à des inégalités, voire à des frustrations car les thèmes environnementaux se répandant, ceux qui ne pourront accéder à cette qualité se sentiront lésés et en situation d’inégalités. Dans cette même perspective, les habitants les mieux nantis socialement et culturellement ont davantage de ressources pour se mobiliser et refuser l’implantation d’une usine ou d’une infrastructure polluante dans un objectif de salubrité mais aussi avec une vision très mercantile d’éviter une dévalorisation foncière.

29Cela conduit les pouvoirs publics à de nouveaux défis : d’une part, investir plus en HQE (Haute Qualité Environnementale), ce qu’entreprennent de faire certaines collectivités locales comme Dunkerque ou Rennes, qui souhaitent construire tous les nouveaux logements sociaux en HQE, en finançant le surcoût. Mais toutes les collectivités locales ne sont pas susceptibles de dégager les moyens nécessaires. D’autres villes et des organismes de logements locatifs sociaux s’efforcent d’aller dans le même sens avec le risque de satisfaire moins de ménages, à budget constant. La question de l’accession notamment sociale à la propriété est, en la matière, un enjeu important compte tenu du volume de production : en l’état actuel où les ménages sont au taquet en termes d’endettement et s’éloignent en périphérie pour boucler leur budget, tout surcoût au départ devient rédhibitoire. En outre, du moins en France, l’information, la communication, les coûts comparatifs dans la durée, les risques techniques, la faisabilité, les diagnostics « neutres », etc., ne sont guère accessibles facilement à l’accédant « lambda ».

30Les inégalités de départ se traduisent naturellement dans l’habitat qui est un des investissements majeurs des ménages. L’action des pouvoirs publics s’efforce de réduire cette inégalité de départ et de faire œuvre de redistribution. Les exigences qualitatives et sécuritaires de plus en plus importantes, les processus de valorisation et de dévalorisation peuvent limiter quantitativement les efforts des pouvoirs publics et des ménages et les soucis légitimes écologiques et environnementaux peuvent aggraver cette situation conduisant au paradoxe sinon de renforcer les inégalités, du moins de limiter leurs réductions.

31Comme d’autres contradictions, celles-ci sont sans doute surmontables. Cela demande plus de maîtrise technique et économique pour produire et gérer de la HQE, peut-être plus d’industrialisation et de savoir-faire technique, plus de systèmes d’aides plus performants, plus d’information, de communication, d’assistance au départ, etc.

32Le domaine du logement est tout à fait emblématique de la manière dont les inégalités ont été traitées en France. En effet, des politiques publiques anciennes se sont déployées pour corriger les inégalités les plus criantes vis-à-vis du “ droit au logement ” avec des effets pervers, ces politiques ne s’adressant pas nécessairement aux véritables exclus (Smith, 2006)). Cependant l’émergence récente de la question environnementale complique plutôt ces politiques qui doivent briser les carcans territoriaux, corriger la hausse du prix du foncier et, en même temps, augmenter les standards de qualité pour tous en tenant compte du futur. Comment le droit français peut-il répondre aux exigences d’une société nouvelle qui mise sur l’accès d’un plus grand nombre à des exigences de santé environnementale plus élevées ?

4. Quelques aspects juridiques de la justice environnementale

33La cohérence entre les inégalités sociales et les inégalités environnementales s’impose au fur et à mesure des travaux illustrant la notion de « justice environnementale » (Ghorra-Gobin, 2000 ; Laigle et Oehler, 2004), c’est-à-dire l’exclusion des populations marginalisées recevant une part disproportionnée de l'impact environnemental généré par le système socio-économique. Autrement dit, de manière très caricaturale et non nuancée, les pauvres subissent les nuisances liées aux consommations des riches.

  • 11 Différents auteurs ont étendu la théorie de Rawls à la justice environnementale (Manning, 1981 ; Si (...)
  • 12 On lira avec profit d’autres auteurs sur ce sujet (Cooper, Palmer, 1995; Hofritcher, 1993; Low, Bre (...)

34Désormais, l’accès aux ressources de la Terre, de même que la sécurité environnementale, relèvent de la justice (Rawls, 1987) au même titre que la redistribution des avantages économiques. Comment éviter de penser à l’environnement sous l’angle de la distribution juste des inconvénients et avantages qui lui sont rattachés11 ? Peter Wenz, par exemple, croit que l’environnement s’avère typiquement du ressort de la justice en raison des conditions qu’il fait inévitablement peser sur la qualité et le type de vie que peuvent espérer vivre un individu ou un groupe de citoyens (Wenz, 1988). À ce titre, la protection de l’environnement et sa détérioration éventuelle entraînent des coûts et des inconvénients à partager de manière juste parmi les citoyens12.

35Plus proche de nous, le droit à l’environnement fait partie des droits et libertés inscrits dans la Constitution, ce qui implique que l’État mette en place des organismes informés et compétents disposant de bonnes connaissances du droit environnemental, car celui-ci ne s’applique pas spontanément. Comment ne pas souligner la centralité de la question de la justice dans le développement durable ? À cet égard, on ne peut sous-estimer le rôle du judiciaire. Si l’on ne fait pas respecter le droit, il perd toute sa substance.

36Si les questions de développement durable exigent des analyses techniques, scientifiques et sociales complexes, il faut aussi que le grand public soit bien informé de ses droits et qu’il puisse participer au processus de décision et éventuellement ensuite ester en justice afin de garantir un meilleur équilibre des forces dans le système d’expertise. L’équité s’appuierait sur un système de compensation difficile à établir. Ne peut-on pas considérer que la question des inégalités écologiques est restée sous le couvert en raison justement de l’ampleur des compensations financières prévisibles (y compris en termes Nord-Sud, c’est le problème de la dette écologique) ? La juridicisation américaine s’appuie sur la réclamation de compensations (à l’origine de la dynamique de l’Environmental justice).

37Il n’est pas d’aspect du développement durable qui puisse être obtenu en l’absence d’un cadre normatif élémentaire, d’organes judiciaires et administratifs fonctionnant correctement et de procédures ouvertes et transparentes permettant la participation publique aux décisions environnementales et la réparation des dommages causés. L’État de droit implique que « s’il existe un droit, il existe un recours ». Cette maxime juridique se trouve renforcée par la garantie inscrite dans les constitutions et traités et comporte notamment deux aspects : l’accès à la justice et les réparations matérielles.

38De même, il ne faut pas sous-estimer les tensions entre le développement de cadres juridiques destinés à protéger l’environnement et leur mise en application. Il existe aussi souvent un fossé entre le droit de la protection environnementale et la réalité sur le terrain. Il ne s'agit nullement de se limiter à l'analyse des principes et des procédures, mais il convient de se pencher également sur différentes formes d'injustices dont les principales figures sont notamment l'exclusion et le déni de reconnaissance. À cet effet, un rapport de l’inspection générale de l’environnement (IGE, 2005) définit sous le vocable d’inégalités écologiques un cumul d’inégalités d’accès à la qualité du cadre de vie et des inégalités dans l’exposition aux nuisances (Theys, 2000 ; Emelianoff, 2001 et 1999) tout en omettant sciemment la question de l’inégalité des citoyens face aux démarches de participation. Pour le ministère de l’Écologie et du Développement durable, cela ressort des inégalités sociales (IGE, 2005). Le rapport précise que “ S’il est vrai que les populations les plus défavorisées n’ont généralement pas la possibilité de fuir des situations écologiques dégradées, qu’elles ont une moindre capacité à réagir contre des projets susceptibles de détériorer leurs conditions et leur cadre de vie, ces premières constatations ne vident pas pour autant le sujet des inégalités écologiques comme s’efforcera de le démontrer la suite de ce rapport ” (IGE, 2005, p. 9). Pourtant, démocratie et écologie n’ont-elles pas partie liée ? Faut-il penser que les « Rencontres de Nanterre sur les villes périphériques » (octobre, 2002) intitulées « Comment discriminations et inégalités ruinent la participation » n’ont trouvé aucun écho ?

Conclusion

39La question des inégalités écologiques a plusieurs composantes, qui se révèlent en dépit des contextes culturels très différents qui ont servi de matrice à cette problématique. Tout d’abord, une composante ethnique, première dans le contexte nord-américain, mais presque effacée en France, malgré des discriminations effectives entre les niveaux de qualité de vie et d’exposition aux risques et aux nuisances. Ensuite, une composante territoriale, particulièrement sensible en milieu urbain et métropolitain mais pas seulement (Adamson et al., 2002) : un milieu qui comprend des territoires souvent disqualifiés en péricentre ou en première couronne, des quartiers désindustrialisés où le passif environnemental s’ajoute aux cumuls actuels de problèmes socio-économiques, et d’autres environnements qui se démarquent au contraire par leur haute qualité de vie, aggravant les contrastes entre les conditions de vie.

40La question des inégalités écologiques ne se réduit pas pour autant à des différentiels d’accès aux aménités ou d’exposition aux risques et nuisances stricto sensu, puisque les comportements des habitants influent sur la nature des expositions. Comme l’indiquait déjà Ulrich Beck dans les années 1980, les capacités de défense des populations face aux risques sont inégales, de nature cognitive et sociale (Beck, 2001). Elles sont de deux types : des conduites d’évitement et d’autoprotection permettant de minimiser les risques encourus, et des mobilisations politiques pour obtenir des autorités une amélioration de l’environnement. C’est d’ailleurs parce que l’acceptation sociale des environnements dégradés est plus grande chez les populations socialement vulnérables, par ailleurs soumises à des contraintes économiques importantes, que les infrastructures ou installations à risques peuvent s’y implanter ou continuer à polluer impunément. Sous l’effet de mobilisations d’habitants, d’associations et de chercheurs impliqués, mus par un sentiment renouvelé d’injustice, cette acceptabilité sociale a commencé à être ébranlée dans le contexte nord-américain de la lutte contre les discriminations raciales.

41Le droit à l’information environnementale et aux contre-expertises a été un paramètre clé de la justice environnementale. S’il s’impose progressivement en Europe, les politiques publiques n’en n’ont pas encore pleinement pris acte. La faiblesse des mouvements sociaux sur ces thèmes, ou leur caractère inaudible, parce que peu médiatisé, ainsi que les nombreuses étanchéités entre la question sociale et la question écologique (Theys, 2005), ne facilitent pas, particulièrement en France, la construction d’une action publique. La durabilité sociale reste le parent pauvre du développement durable.

42Pourtant, la protection de l’environnement doit aussi être considérée, fondamentalement, comme un souci collectif en faveur de la justice sociale, qu’elle soit d’ordre intergénérationnel ou intra-générationnel. L’entrée par les inégalités écologiques est aujourd’hui une clé pour restituer à la durabilité sa dimension sociale, décloisonner des champs d’intervention politique mais aussi d’observation scientifique.

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Bibliographie

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Notes

1 http://www.territoires-rdd.net/ Programme financé par le MEDD (Ministère de l'Écologie et du Développement Durable) et le PUCA (Plan Urbanisme, Construction et Architecture).

2 Développé par le philosophe et juriste anglais Jeremy Bentham (1748-1832), l’utilitarisme est une doctrine qui conçoit le bien-être collectif comme l’optimisation des choix sensibles et raisonnés des individus en termes de plaisirs et de peines, indépendamment de toute catégorisation morale a priori. Sa doctrine est souvent résumée par la formule, attribuée à Bentham mais en fait due à Francis Hutcheson (1694-1746), faire « le plus grand bonheur du plus grand nombre ».

3 Traduction de envinromental justice

4 La JE telle qu’elle s’est développée aux États-Unis se distingue d'un autre mouvement plus récent travaillant à l'échelle planétaire et de fait concerné par la question de la dette écologique. Voir notamment les publications en ligne du Center for Sustainable Development de l'université de Gand : http://cdonet.rug.ac.be/english/north-south/research/ecological_debt/. Cf. également J. M. Alier, The Environmentalism of the poor : A Study of Ecological conflicts and Valuation, Cheltenham, Edward Elgar Publishing, 2003.

5 Ses plus récentes publications, dont "Environmental Justice in the 21st century", se trouvent sur le site http://www.ejrc.cau.edu/ejinthe21century.htm

6 Le texte de l'Executive Order N 12898 signé par B. Clinton le 11 février 1994 et intitulé "Federal Actions to Address Environmental Justice in Minority Populations and Low-Income populations" se trouve sur le site de l'EJRC de R. D. Bullard.

7 Le mouvement NIMBY a fait l’objet de nombreuses publications. Pour une synthèse en français, consulter la revue 2001 Plus (revue du Ministère de l’Equipement, Drast) n°27, 1993. Il s’agit de la traduction de l’article de Michael Dear, “ Comprendre et surmonter le syndrome NIMBY’ (Journal of American Planning Association, 58, 3, 1992).

8   Un numéro entier de la revue Urban Geography (vol.17, 5, 1996) est ainsi consacré au racisme environnemental. Voir notamment l'article de Laura Pulido, Steve Sidawi et Robert O. Vos, "An Archeology of Environmental Racism in Los Angeles", p. 419-439.

9 Cf. également sa contribution dans le présent dossier : Des conceptions différentes des inégalités écologiques et de l’action publique au cœur des politiques de développement urbain durable en Europe ?

10 Plan National Santé Environnement, août 2004.

11 Différents auteurs ont étendu la théorie de Rawls à la justice environnementale (Manning, 1981 ; Singer, Brent, 1988 ; Thero, 1995) ; Rawls lui-même considère que sa théorie est appelée à une telle extension

12 On lira avec profit d’autres auteurs sur ce sujet (Cooper, Palmer, 1995; Hofritcher, 1993; Low, Brendan, 1998).

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Pour citer cet article

Référence électronique

Lionel Charles, Cyria Emelianoff, Cynthia Ghorra-Gobin, Isabelle Roussel, François-Xavier Roussel et Helga-Jane Scarwell, « Les multiples facettes des inégalités écologiques », Développement durable et territoires [En ligne], Dossier 9 | 2007, mis en ligne le 28 juillet 2014, consulté le 26 juin 2016. URL : http://developpementdurable.revues.org/3892 ; DOI : 10.4000/developpementdurable.3892

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Auteurs

Lionel Charles

Lionel Charles est philosophe, chercheur en sciences sociales, Fractal, Paris. Auteur de nombreuses publications sur l’épistémologie et les approches sociales de l’environnement

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Cyria Emelianoff

Cyria Emelianoff est maître de conférences à l’Université du Maine, et travaille sur les politiques de développement urbain durable en Europe

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Cynthia Ghorra-Gobin

Cynthia Ghorra-Gobin est géographe, directeur de recherches CNRS, Professeur à l’Université de Paris IV Sorbonne et à l’Institut d’études politiques (Paris). Ses publications sur la question urbaine privilégient les villes américaines comme terrain d’enquête.

Isabelle Roussel

Isabelle Roussel est Professeur émérite à l’Université de Lille 1, vice-Présidente de l’association pour la prévention de la pollution atmosphérique (APPA).

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François-Xavier Roussel

François-Xavier Roussel est consultant ayant longtemps été en charge des questions d’habitat et de renouvellement urbain dans différentes structures : Laboratoire Logement de Nancy, Agence d'Urbanisme de l'agglomération de Nancy, Agence d’urbanisme de la métropole lilloise, SCET à Lille puis à Lyon.

Helga-Jane Scarwell

Helga-Jane Scarwell est Professeur à l’université de Lille 1 (Laboratoire Territoires, Environnement, Villes, société — TEVS).

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