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Le développement durable face au territoire : éléments pour une recherche pluridisciplinaire

Richard Laganier, Bruno Villalba et Bertrand Zuindeau

Résumé

Cet article a pour objet de traiter la problématique du développement durable sous l'angle de la dimension spatiale. S'appuyant sur la littérature existante, il tente de montrer qu'un regard territorial est de nature à appréhender différemment ce qui constitue le socle du développement durable. Tandis que le principe objectif d'interdépendance fait directement sens lorsqu'on considère l'imbrication des territoires, une question telle que l'équité, au cœur de la problématique, trouve à se décliner en terme d'équité territoriale, dont l'article spécifie plusieurs des caractéristiques. Mais la dimension territoriale permet aussi d'appréhender de manière pertinente la question de l'applicabilité du développement durable, notamment en envisageant des situations où certains territoires seraient tentés par le développement durable et d'autres y resteraient étrangers. Finalement, croisant développement durable et territoire, l'article en arrive assez logiquement à la question de la gouvernance, dont on décrit ici certains des enjeux.

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Texte intégral

1Quelle que puisse être la diversité des interprétations, le développement durable s'est constitué comme une problématique s'interrogeant principalement sur la dimension temporelle. Plus précisément, elle a mis l'accent sur la notion d'équité inter temporelle, ou encore d'équité intergénérationnelle.

2Si le développement durable a ainsi autant à voir avec la dimension temporelle, on pourrait croire qu'il en oublie alors la dimension spatiale. En réalité, certaines contributions d'origines diverses (universitaire1, institutionnelle, associative…) tentent de relier le développement durable et le territoire. Cet intérêt pour la dimension spatial n'est nullement contingent. On peut dire même que c'est la logique de l'approche du développement durable qui requiert la prise en compte du territoire ; autant d'un point de vue théorique que pratique.

  • Dans une perspective théorique, en effet, l'approche en termes d'équité intergénérationnelle se complète nécessairement d'une approche en termes d'équité intergénérationnelle. Le souci du sort, ou pour le moins la considération des intérêts des générations futures, n'a de sens que s'il s'accompagne d'une prise en compte de la génération présente dans la variété de ses situations. Et, à cet égard, les niveaux respectifs de bien-être suivant les territoires constituent une variable de première importance.

  • D'un point de vue opérationnel, l'objectif de développement durable à l'échelle mondiale requiert nécessairement, pour espérer le succès, la contribution des territoires inférieurs. D'une part, quand bien même le niveau de décision se situe à l'échelon international, il n'en demeure pas moins que la concrétisation des orientations ainsi définies implique une nécessaire inscription territoriale. D'autre part, notamment avec des mouvements tels que la décentralisation, la répartition des compétences laisse une part de responsabilités significative aux différents échelons territoriaux.

3Mais que devons-nous entendre ici par territoire ? S'agit-il du local, du régional, ou du national, ou encore d'un niveau intermédiaire ? En fait, il n'y pas lieu de privilégier un échelon particulier, mais de poser le "territorial" par différence avec le niveau global et plus radicalement encore avec la caractérisation a-spatiale qu'empruntent bon nombre de travaux sur le développement durable2. Partant, nous nous appuierons sur la définition plurielle du territoire qu'offre la géographie (Auriac, Brunet, 1986 ; Brunet, Dolfus, 1990 ; Le Berre, 1995). La notion de territoire recouvre ainsi trois dimensions différentes mais complémentaires :

  • Une dimension identitaire. Le territoire correspond alors à une entité spatiale dotée d’une identité propre. L’identité du territoire est caractérisée par son nom, ses limites, son histoire et son patrimoine, mais aussi par la manière dont les groupes sociaux qui l’habitent se le représentent, se l’approprient et le font exister au regard des autres ;

  • Une dimension matérielle. Le territoire est conçu comme un espace doté de propriétés naturelles définissant des potentialités ou des contraintes de développement, ou de propriétés matérielles résultant de l’aménagement de l’espace par les sociétés (armature urbaine, réseau de desserte…). Ces propriétés physiques des territoires sont caractérisées par leurs structures et leurs dynamiques temporelles et spatiales ;

  • Une dimension organisationnelle. Le territoire est défini comme une entité dotée d’une organisation des acteurs sociaux et institutionnels, elle-même caractérisée par des rapports de hiérarchie, de domination, de solidarité, de complémentarité…

4Cette approche articule, en définitive, différentes visions disciplinaires, mettant tour à tour plus spécialement l'accent sur telle ou telle dimension. Ainsi rejoint-elle la lecture des politistes et des juristes en ce que ces derniers se réfèrent principalement au territoire en tant qu’espace institutionnel et organisationnel. L'approche renvoie aussi aux définitions que présentent les économistes, plus empreintes des dimensions matérielle et fonctionnelle. Elle fait écho enfin, dans son point de vue identitaire, à l’importance que donnent les psychologues, les anthropologues ou les sociologues aux représentations et aux perceptions des groupes sociaux dans la définition de la territorialité comme expression d’un sentiment d’appartenance à une terre et comme explication des modes de comportements au sein de cet espace.

5Dès lors, vouloir analyser la notion de développement durable au regard de son inscription territoriale revient à réfléchir sur les interactions possibles entre le développement durable et les dimensions identitaire, matérielle et organisationnelle du territoire. Il nous semble que, pour être mené de manière fructueuse, un tel projet gagne à s'appuyer sur une démarche pluridisciplinaire. Déjà, de par sa nature pluridimensionnelle, le développement durable en général supporte mal d'être un objet d'étude soumis à une contrainte disciplinaire (Jollivet, 1998 ; 1999). Mais plus encore, lorsqu'on la relie au territoire, lui-même catégorie plurielle comme nous venons de le voir, l'étude du développement durable requiert une telle lecture pluridisciplinaire.

6Le présent article n'a pas la prétention de satisfaire pleinement à un tel projet. Il se propose plutôt de fournir des éléments pour une recherche pluridisciplinaire à construire dans le temps. L'article privilégie plusieurs entrées conceptuelles qui révèlent au mieux l'apport de la dimension territoriale à l'analyse. Ainsi, la première partie s'articule autour des notions clés d'interdépendance et d'équité que la lecture territoriale révèle sous une lumière nouvelle. La seconde partie est, quant à elle, axée sur les notions d'efficacité des politiques et de modalités d'organisation des acteurs, également situés dans un cadre territorial. Il est clair que, suivant les différentes catégories prises en compte, l'éclairage territorial empruntera plus ou moins à l'une ou l'autre des dimensions précédemment évoquées, que tel registre scientifique permettra alors plus ou moins bien d'appréhender.

1. Le développement durable comme rencontre entre interdépendance et équité : l'apport de la dimension territoriale

7Sans ignorer la pluralité des approches qui parcourent la problématique du développement durable (Hatem, 1990 ; Godard, 1994 ; Zaccaï, 2002), nous proposons ici une lecture du développement durable comme articulation de deux principes (Chautard, Zuindeau, 2000) : un principe objectif d'interdépendance et un principe normatif d'équité3. Rapidement, l'on remarque que la dimension territoriale est nécessairement convoquée par une telle vision. Cette prise en compte élargit considérablement le champ d'analyse, révélant des problèmes nouveaux, mais aussi mettant sur la voie de leur résolution.

1.1. Un principe objectif d'interdépendance

8La problématique du développement durable a pour point de départ le constat d'un renforcement des interdépendances. Déjà présente dans les travaux qui ont préfiguré cette approche du milieu des années 80  (Vivien, Zuindeau, 2001), une telle idée apparaît avec force dans le rapport Brundtland. Les références sont nombreuses. On citera celle-ci qui insiste sur l'unité de la crise, par delà des manifestations plurielles.

9 "Il y a peu de temps encore, la planète était un vaste monde dans lequel l'activité humaine et ses effets étaient regroupés en nations, en secteurs (énergie, agriculture, commerce). À l'heure actuelle, ces compartimentations s'estompent. C'est vrai notamment des diverses 'crises' mondiales dont se soucie tant le public, depuis une dizaine d'années surtout. Il ne s'agit pas, en effet, de crises isolées : une crise de l'environnement, une autre du développement, une autre énergétique. Non de crise, il n'y en a qu'une" (CMED, 1987, p. 5) à Affinant l'analyse, on reconnaîtra que la notion d'interdépendance joue sur trois plans : interdépendance dans le temps, interdépendance des domaines, interdépendance spatiale. L'interdépendance temporelle est probablement voir comme la plus importante dans une optique de durabilité. Les effets d'une action ne se limitent pas au présent ou au court terme. Le long terme, voire le très long terme (plusieurs siècles) sont en réalité influencés et ces incidences peuvent s'avérer significatives sur la situation des collectivités humaines. Nous-mêmes sommes déjà les témoins des conséquences de décisions passées : que l'on pense, dans les régions dites de tradition industrielle, aux pollutions de sols ou aux effets de l'extraction minière (affaissements, effondrements, risque d'inondation)4, ou à un niveau global, la menace d'une transformation du climat à relier à plus de deux siècles de croissance industrielle. Mais, nos décisions présentes sont aussi à même d'influer sur la situation des générations futures. Se dessine ici le précepte premier qui fonde le développement durable : notre manière d'agir ne doit pas, compte tenu de son impact sur le futur, porter préjudice aux générations ultérieures. Passé, présent, futur sont ainsi reliés dans une même chaîne temporelle, le phénomène réellement nouveau étant que ces liens semblent de plus en plus forts et les conséquences qui en découlent, de plus en plus importantes5.

10Ainsi que l'indique l'extrait du Rapport Brundtland, l'interdépendance caractérise aussi les différents domaines de la vie sociale et de son environnement naturel. L'économique agit sur le social, qui le façonne en retour. La situation écologique dépend du type de croissance privilégié, tandis que les exemples abondent des effets négatifs de la non croissance, et plus encore de la pauvreté sur l'état de l'environnement (Gallopin et al., 1989). Les différentes variables, les différents domaines s'influencent mutuellement et prennent de plus en plus la forme de systèmes complexes, pour lesquels un événement particulier est susceptible de conduire à une ramification de conséquences insoupçonnées, peut-être vénielles, mais aussi parfois substantielles et touchant le système dans sa logique la plus profonde.

11Finalement, c'est le territoire lui-même qui est le lieu d'interdépendances renforcées. Une action sur une zone donnée aura, certes, des conséquences sur la zone en question, conformes ou non aux intentions qui présidaient à la décision de l'appliquer, mais disposera aussi d'effets de débordement sur d'autres territoires. Une fois encore, la problématique du développement durable insiste sur le renforcement de telles interactions et, en l'espèce, il s'agit tout à la fois d'une multiplication de ces effets spatiaux, d'un élargissement de l'espace d'incidence et d'une accentuation de l'importance des effets6. Pour prendre l'exemple des problèmes environnementaux, une tendance se renforce au fil du temps (CGP, 1992) : celle du passage, comme forme dominante, des pollutions localisées aux pollutions transfrontières7. Suivant la perspective qui est la nôtre, l'aspect le plus important de cette évolution, et plus généralement du renforcement des interdépendances spatiales, est l'accentuation d'une disjonction entre l'origine spatiale du phénomène et le lieu de manifestation de ses effets. Certaines des dimensions du territoire – que l'on exposait en introduction générale – tendent à diverger l'une de l'autre. L'espace fonctionnel d'un pôle économique, par exemple, ne coïncide plus avec le territoire géographique de nuisances environnementales qui en résulte, délimité suivant des processus physico-chimiques variés. Le territoire d'un problème tend également à se déconnecter du territoire institutionnel, le seul pourtant censé assurer la régulation du problème en question. Sans doute, "l'espace des réponses" doit-il évoluer, mais précisément il n'est nullement certain que la complexe architecture socio-politique qui préside à la construction du territoire institutionnel puisse ainsi intégrer, aussi aisément, de nouveaux paramètres (environnementaux dans notre exemple) pour se transformer. L'enjeu de la mondialisation économique ou le problème de pollutions globales tiennent moins, en définitive, à la diffusion spatiale de certains phénomènes qu'à cet éclatement des fonctions qui structurent le territoire.

12Dans l'analyse des interdépendances spatiales, mais aussi temporelles et sectorielles, le territoire constitue ainsi une variable-clé. L'examen peut, certes, porter sur les interdépendances internes à un territoire donné : interactions entre acteurs, interactions

13entre domaines, interactions entre sous-ensembles territoriaux. Mais la question des interdépendances fait surtout ressortir la problématique des liens du territoire en question avec ses territoires voisins, voire avec son "reste du monde". Toute réflexion sur les risques de "non durabilité" d'une situation ou, au contraire, des chances d'élargissement du développement durable se doit de tenir compte de ce type de liens, de l'imbrication des espaces et de leur hiérarchisation éventuelle.

14En résumé, l'interdépendance fait figure, selon nous, de principe objectif premier du développement durable et la reconnaissance de ce principe oblige, par là même, à considérer la dimension territoriale.        

1.2. Un principe normatif d'équité

15Quelle que puisse être la diversité des interprétations du développement durable, allant de la durabilité très faible à la durabilité très forte (Turner, 1993), il semble toutefois que la définition du développement durable, inscrite dans le rapport Brundtland, fasse socialement et politiquement consensus. La fréquence, voire le caractère quasi inéluctable de sa mention dans l'ensemble des travaux se référant au développement durable nous en convainc aisément. Le développement durable est ainsi "un développement qui répond aux besoins du présent sans compromettre la capacité des générations futures de répondre aux leurs" (CMED, 1987, p. 51).

16L'essentiel de cette définition et l'essentiel du développement durable lui-même peuvent ainsi se résumer en un objectif central : l'équité. La manière d'assurer nos besoins, de favoriser notre croissance ne doit pas porter préjudice aux autres générations, ne pas hypothéquer leurs propres possibilités de croissance, ne pas limiter leur liberté de choix : nous avons là différentes variations stylistiques, mais qui toutes se ramènent à la notion d'équité.

17La problématique du développement durable rejoint ainsi les grandes constructions de philosophie économique, du libéralisme au socialisme, qui recherchent les conditions d'une garantie d'équité entre les hommes, et ce quelles que soient les différences de réponses apportées, et même en amont, les différences de conceptions de l'équité elle-même. Pour autant, l'approche du développement durable n'en dispose pas moins d'une spécificité importante : l'inscription de la dimension temporelle dans le concept d'équité. L'équité est inter temporelle ou, suivant l'expression qu'a retenue l'usage, elle est intergénérationnelle. L'approche du développement durable se concentre ainsi sur les éventuelles disparités, les possibles injustices, à même d'exister entre générations successives, et surtout celles qui proviendraient de l'attitude économique – dès lors à qualifier de "non durable" – de générations antérieures. Attachée au sort des générations futures, l'approche du développement durable ne rejoint pas, cependant, les nombreuses téléologies qui prétendent assurer le bien futur en sacrifiant le présent. Tout au contraire – et de nouveau il est possible de mobiliser la définition du Rapport Brundtland –, l'objectif du développement durable est bien de satisfaire les besoins des générations présentes, mais sous condition que cette satisfaction ne se fasse pas au préjudice des générations suivantes.

18Comme indiqué dès l'introduction, il apparaît que la référence à l'équité intergénérationnelle se couple d'une référence à l'équité intergénérationnelle. Il y aurait à la fois de l'illogisme et de l'iniquité si tel n'était pas le cas. De même que n'est pas durable un comportement économique qui assure la satisfaction d'un besoin aux dépens de futurs habitants de la planète, ne peut être durable un comportement du même type qui porterait préjudice à d'autres habitants coexistant sur Terre.

19S'impose alors de nouveau la dimension territoriale. Les inégalités, les injustices qui peuvent marquer les générations successives, trouvent aussi à se manifester d'un territoire à l'autre ou plus exactement, entre individus ou collectifs humains d'un même territoire, et entre différents territoires.

20Encore que la littérature sur le développement durable se soit surtout axée sur la question de l'équité intergénérationnelle, la problématique de l'équité territoriale n'a pas, pour autant, été oubliée. Ainsi, dès la fin des années 80, dans l'ouvrage de référence qu'est Blueprint for a green economy, David Pearce, Edward Barbier et Anil Markandya mettent en avant la notion de durabilité importée – versus durabilité exportée – (Pearce et al., 1989, p. 44 sqq). Il y a durabilité importée lorsqu'un territoire est susceptible de garantir la durabilité de son développement, en en rejetant le coût, en quelque sorte, sur les autres territoires. Par le transfert des pollutions (exportation de déchets) ou des activités polluantes, ou par l'achat sous-évalué de ressources naturelles, le territoire couvre alors en son sein les besoins de sa population et assure les conditions générales de durabilité, mais – pour une fois encore faire écho à la définition du rapport Brundtland –, en compromettant la capacité des autres territoires à satisfaire leurs propres besoins. En d'autres termes, la durabilité interne est assurée au détriment de la durabilité externe. Précisément, on peut admettre que la durabilité effective est observée dès lors qu'à la fois les conditions relatives à la durabilité interne et à la durabilité externe sont respectées (Nijkamp et al., 1992 ; Zuindeau, 2000). Une autre approche, de diffusion plus récente, est celle de "l'empreinte écologique" (Wackernagel, Rees, 1996) qui, pour un territoire de consommation donné, et sous condition de durabilité, essaye d'évaluer les surfaces nécessaires à l'accomplissement des diverses activités (surfaces nécessaires pour la production alimentaire, pour l'absorption de gaz carbonique, sol construit, sol accaparé par la production de ressources naturelles, etc.). La mesure de surface totale, de laquelle on soustrait la superficie du territoire considéré8, indique ainsi les quantités de surface "prélevées" sur l'extérieur pour assurer les activités de consommation. Par ce type d'approche, on peut ainsi voir jusqu'à quel point un territoire dépend de son environnement extérieur pour assurer sa durabilité.

21Pour importante qu'elle soit, la notion d'équité territoriale, n'est pas, cependant, d'interprétation aisée. Déjà en amont, l'appréciation évoluera selon les critères d'équité privilégiés. Suivant les registres utilitariste, égalitariste, rawlsien, etc., l'évaluation des situations et la définition des objectifs à cibler varieront (Godard, 1994). Mais, par ailleurs, l'appréciation va dépendre aussi de l'approche de la durabilité sous-jacente. Si la référence est celle de la durabilité faible, voire très faible (Turner, 1993), une compensation financière est censée équilibrer le déficit de ressources naturelles subi par le territoire exportateur : pour reprendre l'expression de David Pearce, il n'y a pas dans ce cas de durabilité importée puisqu'un flux financier compense l'exportation de ressources. En revanche, si l'on tend vers une conception plutôt forte – a fortiori très forte – de la durabilité, l'importation de durabilité devient la règle générale, sauf si, s'agissant de ressources naturelles renouvelables, des créations dans la ressource considérée compensent intégralement les prélèvements. On pense à l'exemple de plantations d'arbres qui viendraient accompagner et, partant, compenser les déficits induits par l'exploitation forestière. Dans ce cas, le flux financier en provenance du territoire importateur sera "durable" s'il inclut, pour le moins, le coût de renouvellement de la ressource. Autrement dit, il s'agira d'un montant monétaire permettant au producteur de satisfaire ses propres besoins, mais aussi assurant les générations futures de disposer d'un patrimoine naturel au moins constant.

22Toujours s'agissant de l'équité territoriale, une autre question mérite discussion. Au-delà de quel échelon territorial doit-on considérer que la notion d'équité territoriale devient pertinente  (Zuindeau, 1996) ? Partant des niveaux les plus larges, on admettra sans difficulté que la recherche d'équité entre Nord et Sud a un sens ; de même entre deux pays donnés. Mais qu'en est-il des régions dans un même pays, et a fortiori des territoires infrarégionaux ? Ne peut-on, au contraire, admettre que la durabilité d'ensemble d'un pays puisse s'obtenir au détriment d'une région particulière ou, allant jusqu'à accepter l'idée d'équité interrégionale, ne peut-on accepter que la durabilité interne à la région s'obtienne au détriment d'une zone particulière, interne à cette région ? Pour analyser ce type de situation, Peter Nijkamp recourt ainsi à la notion de "sacrifices territoriaux" (Nijkamp et al., 1992, p. 41) et pour illustrer cette notion, on mentionnera les territoires d'ancienne industrialisation, dont les hommes et l'environnement ont été fortement touchés par les incidences négatives d'une croissance industrielle qui certes, a profité aux territoires en question, mais surtout à l'ensemble national. La question se pose alors de savoir si le sort réservé au territoire objectivement sacrifié était équitable. Sans doute serait-on tenté de répondre par la négative à une telle interrogation, mais pour le moins, il y a lieu de reconnaître que la durabilité ne peut être atteinte en tout point du territoire. Par exemple, la seule implantation d'une activité va faire disparaître le support naturel correspondant à l'emprise de cette activité... Or, la réalité nous montre que les hommes s'accommodent aisément d'entorses à la durabilité sur ces surfaces restreintes et n'y voient guère matière à controverse éthique... Entre le terrain qui correspond à l'emprise d'une activité et, par exemple, une région complète, le niveau intermédiaire à partir duquel le principe d'équité territoriale prend tout son sens reste à définir. Probablement, sur ce point, convient-il de mobiliser la première dimension constitutive du territoire : la dimension identitaire, suivant laquelle un espace donné est un territoire dès lors qu'un collectif humain le pense tel. Dès lors, un problème d'équité territoriale, au sens de la durabilité, ne tiendrait pas simplement au décalage hypothétique entre l'espace d'un ensemble d'activités de production ou de consommation et l'espace écologique assurant le maintien et le développement de ces activités, mais intégrerait aussi l'éventuelle perception identitaire inhérente à cet espace écologique. Toujours est-il qu'une fois de plus, c'est la disjonction entre les différentes dimensions du territoire qui nous permet d'appréhender un enjeu fort de la durabilité.

2. Le développement durable en pratique : une optique territoriale

23La première partie de l'article a fait porter l’analyse sur l’amont de la problématique du développement durable en mettant l’accent sur une catégorie analytique – l’interdépendance – et un principe normatif – l’équité – dont la lecture territoriale a permis, nous semble-t-il, d’éclairer plusieurs enjeux importants : notamment, le décalage entre "l’espace des problèmes" et "l'espace des réponses", la distinction entre durabilité interne et la durabilité externe d'un territoire, ou la recherche des fondements de l'équité territoriale en s'appuyant sur la dimension identitaire de ce territoire. Il s'agit maintenant de nous éloigner de cet amont, plutôt théorique, et de nous intéresser aux conditions d'application d'un schéma d'action qui se prévaudrait du développement durable. L'optique territoriale est bien sûr maintenue. Deux questions principales méritent alors d'être abordées : comment le développement durable est-il susceptible de transformer le territoire qui a décidé d'en être porteur ? Et nous pensons que c'est la dimension matérielle et fonctionnelle du territoire qui s'avère la plus concernée. Comment les rapports entre acteurs sont-ils supposés évoluer ? Et nous touchons ici la dimension organisationnelle du territoire en appréhendant cette dernière par la notion de gouvernance.

2.1. Durabilité et transformation du territoire

24Il y a quelque paradoxe à vouloir traiter du développement durable "en pratique" dans la mesure où les actions, lorsqu'elles existent, demeurent limitées et guère de nature à contrebalancer les grandes tendances socio-économiques et environnementales qui affectent la Planète dans le sens de la "non durabilité"9. Nous sommes plutôt conduits ici à un exercice de simulation : en quoi le développement durable ferait-il changer le territoire, s'il advenait qu'il se diffuse de manière significative ? Cependant, cette analyse, en quelque sorte "hypothétique", aidera aussi à mettre en lumière un certain nombre de freins qui justement peuvent expliquer la timidité des actions.

25La non durabilité peut s'envisager sous l'angle d'une détérioration du territoire. Les formes en sont très différenciées et notamment variables suivant l'échelle spatiale considérée. Si, au niveau global, ce sont les "grandes" régulations écosystèmiques qui sont en cause (dynamique des climats, biodiversité, tout spécialement, et leurs traductions spatiales), à des échelons tels qu'une région ou une localité, l'empreinte territoriale de la non durabilité pourra se manifester par une altération des paysages, la présence de friches, l'érosion des sols, la dégradation de cours d'eau,  etc., (et nous limitant ici au seul registre environnemental).

26En toute logique, le passage progressif de la "non durabilité" à la durabilité éventuelle devrait alors se traduire par une requalification du territoire, et on pourrait prendre comme illustrations les stricts envers des exemples négatifs donnés à l'instant. La dimension matérielle du territoire est évidemment la plus concernée. Les espaces naturels, en l'occurrence plus ou moins anthropisés, le cadre de vie, la structure urbaine, sont ainsi à même d'évoluer favorablement sous l'impulsion de politiques plus durables.

27Cependant, la dimension matérielle n'est pas sans interférer avec les autres dimensions du territoire, et notamment la dimension fonctionnelle qu'est l'économique. Dès lors, la requalification matérielle du territoire est susceptible d'influencer un certain nombre de paramètres économiques, notamment ayant trait à l'attractivité économique. Avec des formes concurrentielles elles-mêmes évolutives qui se détachent de la référence exclusive aux coûts et tendent à conférer plus de poids à l'immatériel, à la qualité des process, à la différenciation et à la qualité des produits, etc. (Petit, 1998 ; Du Tertre, 1998), la qualité du territoire, sans pour autant limiter cette question à la seule qualité environnementale, renforce son importance au regard de la localisation et du développement des activités. La visée d'une qualité agro-alimentaire irréprochable aura ainsi pour corollaire la recherche d'espaces non affectés par les pollutions (notamment s'agissant de la ressource en eau). Le tertiaire supérieur en quête de localisation sera attentif, lui aussi, à des aménités environnementales et à une qualité de cadre de vie significatives. Il résulte de telles tendances que les politiques de développement durable, refaçonnant les territoires, seront de nature à améliorer – et non à amoindrir comme le laisserait penser une vision trop "préservationniste" du développement durable – la performance économique du territoire (Benhayoun et al., 1999 – cf. notamment la préface de Bernard Planque).

28Un autre aspect important de la question, cependant, a trait aux incidences du coût des politiques de développement durable. Il est clair, en effet, que si la mise en œuvre du développement durable a pour objet la réduction des coûts à long terme, et en particulier des coûts collectifs, il ne faut pas écarter l'éventualité qu'à plus court terme les mesures appliquées tendent à peser sur les coûts économiques, notamment ceux subis par les agents privés. Autrement dit, même si, comme on vient de le voir, un territoire peut à plus ou moins long terme bénéficier d'une requalification, elle-même propice à des avantages économiques ultérieurs, il est possible qu'à plus court terme, le coût des politiques de développement durable affecte le territoire d'où elles émanent et nuit, en particulier, à sa compétitivité externe. Ce problème éventuel comporte, en fait, deux volets complémentaires.

     En premier lieu, il faut se demander si le coût des mesures prises conduit effectivement, à court terme, à un coût net négatif. Quantité d'exemples d'entreprises attestent, au contraire, que des compensations sont possibles, contrebalançant les coûts subis par des avantages financiers directs10 : réduction des dépenses induite par une moindre consommation de ressources naturelles, valorisation des déchets créant des recettes nouvelles, etc. Une autre possibilité de compensations financières tient dans la diminution de taxes (par exemple les taxes ou les charges sociales portant sur la main-d'œuvre) ou l'octroi de subventions favorisant une meilleure prise en compte de l'environnement. En définitive, il est plutôt difficile de conclure quant à l'existence d'un coût ou d'un avantage net lié à la prise de mesures en faveur du développement durable (ou dans les exemples qui précèdent de l'environnement). Au sein de la littérature économique, se déroule une controverse depuis une bonne dizaine d'années, opposant les partisans du "win-win" – ceux qui pensent que les mesures en faveur de l'environnement génèrent aussi des avantages économiques pour les entreprises (Porter, Van der Linde, 1995, par exemple) – et ceux qui estiment que globalement les avantages financiers ne sont pas à même de compenser les coûts supportés (Oates et al., 1995) ; ce coût net ne remettant pas, pour autant, en cause le bien-fondé des politiques concernées11. Toujours est-il que si une politique de développement durable est décidée unilatéralement sur un territoire, le risque existe que le territoire en question subisse une perte relative de compétitivité extérieure.

  • – On en arrive alors logiquement au deuxième aspect de la question. Pour pallier le risque d'une perte de compétitivité économique du territoire initiateur, et donc pour surmonter un obstacle important à la mise en œuvre d'actions de développement durable, une stratégie concertée interterritoriale s'avère souhaitable. Elle seule permet véritablement de maintenir l'équilibre entre les différents espaces, appréhendés sous l'angle de leur fonctionnalité économique. Elle seule aussi permet d'améliorer l'efficacité d'actions visant des problèmes transfrontières (par exemple les pollutions globales), dont la résolution justement n'est possible que si l'espace des politiques tend à coïncider avec l'espace des problèmes (cf. supra). La coopération entre territoires est ainsi requise. Reprenant l'approche pluridimensionnelle du territoire, nous dirons que les mutations du territoire, dans ses dimensions matérielle et fonctionnelle, appellent une transformation de ce même territoire dans sa dimension organisationnelle. L'approche du développement durable n'a pas oublié cette importante question et généralement pour l'aborder elle en appelle à de nouvelles gouvernances.

2.2. Territoire et gouvernance durable

29Une fois admise la nécessité d'une coopération intra et interterritoriale entre les territoires, il reste à préciser selon quelles modalités elle doit se mettre en place, en vue de répondre aux objectifs de la durabilité. L'hypothèse selon laquelle l'irréversibilité est désormais associée aux modèles de décision politique (qu'il s'agisse des questions technologiques, mais aussi écologiques, Beck, 1996) risque d'entraîner une importante évolution des modèles de la prise de décision politique dans nos sociétés démocratiques (Gendron, 1999). Ce n'est donc pas un hasard si le développement de la notion de gouvernance accompagne de très près celle de développement durable. Cette proximité soulève deux enjeux principaux. Le premier concerne l'impact des thématiques environnementales sur les mécanismes de prise de décision. Désormais, s'il apparaît que la gestion politique de l'environnement ne peut plus se dissocier d'une analyse des modalités de la décision, par conséquent, la gouvernance contribue à préciser les liens que le développement durable institue entre les acteurs et les territoires.

301/ Confrontés à la complexité des situations et des mécanismes décisionnels issus de cette situation chronique d'incertitude technique et politique, il est donc apparu nécessaire de réfléchir à de nouvelles procédures délibératives. Au centre de ces analyses, on retrouve notamment la volonté de mettre en place des procédures originales de gestion des territoires (à la fois au niveau local et au plan international), destinées à assurer une meilleure prise en compte des situations locales — situations spécifiques mais aussi systèmes d'acteurs particuliers —, tout en donnant à l'ensemble une cohérence internationale. Le principe de subsidiarité s'inscrit dans ce cadre. Depuis le traité de Maastricht, le principe de subsidiarité est une règle d'aménagement de l'exercice des compétences concurrentes, selon laquelle la Communauté agit seulement dans la mesure où les objectifs recherchés seront mieux réalisés au niveau communautaire qu'au niveau des Etats membres agissant isolément. Il en découle que l'action de la Communauté dans ces domaines n'intervient que par dérogation avec le principe général qui privilégie les compétences des niveaux inférieurs. Cette position a entraîné d’importantes modifications dans les rapports politiques (Balme et al., 1999).

31Apparue sur le plan international au milieu des années 90, la notion de gouvernance complète cette approche en prenant en compte une plus grande logique d'interaction entre les acteurs institutionnels. Elle répondait à un double objectif : le premier était de répondre à certaines dimensions de la crise des modes de régulation au sein des systèmes démocratiques (Koolman, 1993 ; March, Olsen, 1995), et la seconde, qui nous préoccupe davantage ici, de proposer une rationalité décisionnelle mieux adaptée pour la prise en charge de l’environnement (Froger, 2001 ; Baker et al., 1997 ; Barnes, 1999). En France, la réflexion s'est davantage concentrée sur un renouveau des théories des politiques publiques autour des mécanismes d'institutionnalisation de nouveaux modes de régulation (Commaille, Jobert, 1998 ; Duran, 1999), notamment en ce qui concerne les questions environnementales (Lascoumes, 1994).

32De manière minimale, nous pouvons envisager la gouvernance comme un mode d'organisation des acteurs (institutions, entreprises, associations...), plus fondé sur l'accommodement que sur la domination, et destiné à concevoir et à mettre en œuvre un projet. En ce sens, nous préférons concevoir la gouvernance et son rapport à l’environnement comme une manière de prendre en compte la complexité des questions soulevées par la gestion sociale, politique et économique des crises écologiques, suivant par exemple l’analyse faite par Y. Papadopoulos (1995). Enfin, nous souhaitons prendre la dimension délibérative incluse dans cette notion. Elle suppose que les procédures de choix collectifs soient capables de provoquer une adhésion active des citoyens. Pour autant, si la notion de gouvernance dispose d’une certaine capacité opératoire dans la compréhension des processus décisionnels, elle ne nous semble pas constituer en elle-même un nouveau "référentiel" de l’action publique (Faure et al., 1997). Bien sûr, on ne peut manquer de rappeler le caractère à la fois équivoque et polysémique de cette notion : Patrick Le Galès (2001, p. 4) a dénombré 23 définitions… Elle concerne à la fois des échelles multi milieux, notamment en termes de territoires, multisectorielles pour les politiques intéressées et multi acteurs pour les responsabilités mobilisées. Par conséquent, cette notion doit être appréhendée en dehors des schémas de la "bonne gouvernance", dont les visées normatives restent problématiques – comme les recommandations de l’OCDE (1997). La gouvernance est d’abord une notion heuristique ; elle détermine un champ de réflexion et oriente une problématique pour laquelle des axes de recherche devront être précisés.

33En cela, la notion de gouvernance permet de valoriser l’approche territorialisée des politiques environnementales. Elle dépasse la perspective purement institutionnelle et renvoie à l’étude des interactions entre l’Etat et la société, aux relations entre secteur public et secteur privé, en fait aux transformations de l’action publique : "La problématique de la gouvernance territoriale pose ainsi la question de la centralité de l’Etat, de la démocratie, et de la citoyenneté, sous l’angle de l’identification des espaces de débats et de participation politique" (Joye, Leresche, 1997, p. 283).

34En effet, l’Etat a considérablement redéployé ses fonctions, notamment dans la sphère environnementale, au profit des territoires, qui ont désormais de plus en plus la responsabilité de définir les contenus et les modalités opératoires des politiques publiques (Larrue, 2000).

352/ La gouvernance est-elle donc indissociable à la compréhension du principe de développement durable ? Selon Christian Brodhag, il s'agirait même du "quatrième pilier du développement durable" (Brodhag, 1999), avec l'efficacité économique, l'équité sociale et la préservation de l'environnement. S'il est encore prématuré de conclure en ce sens, on peut cependant noter que la gouvernance permet une meilleure compréhension de certains mécanismes d'élaboration d'une politique durable. Rappelons que le principe du développement durable reste en lui-même un projet. Il n'est pas un modèle abouti et invariable qui s'imposerait de tout temps et en tous lieux (Zuindeau, 2000). Même si des objectifs et des principes d'action demeurent incontournables12, la manière de les interpréter et leur hiérarchisation éventuelle ne vont pas de soi. La raison de ces différences peut tenir aux spécificités des secteurs géographiques concernés, la présence de certaines ressources ou l'acuité de certains problèmes, orientant la problématique dans un sens particulier.

36Mais ce sont surtout les différences d'arrangements entre acteurs territoriaux qui sont à même d'expliquer ces regards particuliers et la variabilité des décisions conséquentes. C'est en cela que la notion de gouvernance peut représenter ces manières d'organiser les interactions entre les territoires et les acteurs en fonction d'une certaine conception de la durabilité. Non seulement la gouvernance permet de comprendre la manière dont les acteurs élaborent une politique, mais aussi d'insister sur l'importance du formalisme et de la procédure démocratique dans laquelle elle semble devoir s'inscrire. La gouvernance tend, malgré les incertitudes que nous avons signalées, à concevoir un cadre général de règles d'élaboration (sur le plan juridique par exemple), mais aussi en fonction d'une philosophie politique générale, celle de la démocratie délibérative associant au processus décisionnel les acteurs concernés.

37La gouvernance offre ainsi la possibilité d’instituer une réflexion approfondie sur les mécanismes d’élaboration de solutions durables, qui ne peuvent se concevoir en dehors d’une stratégie vaste et ambitieuse de concertation. Les travaux les plus récents des sciences sociales montrent que la gestion des ressources naturelles ou bien encore la régulation des conflits liés à l’environnement ne peuvent plus être dissociées de la gestion des rapports sociaux au sein des communautés concernées (De Carlo, 1997). Les différents partenaires locaux – institutions, associations, secteurs privés… – ont de plus en plus recours à des méthodes contractuelles, alliées à des formes souples d’arbitrages publics entre intérêts légitimes (Lascoumes, 1994 ; Callon et al., 2001). Par conséquent, il importe de mettre l’accent sur l’étude des procédures utilisées pour élaborer ces concertations et évaluer leurs résultats. L’articulation des thématiques de la gouvernance et du développement durable permet de redonner de nouvelles perspectives à la décision environnementale, en tenant compte des dimensions politique, économique et géographique.

Conclusion

38Cette contribution a sans doute explicité plus de questionnements qu'elle n'a apporté de réponses. C'était d'ailleurs son but avoué, invitant à un renforcement des analyses territoriales dans le domaine du développement durable. Plusieurs voies de recherche ont ainsi été esquissées, conduisant à un approfondissement de questions plutôt générales et théoriques et/ou appelant au traitement empirique :

  • 1 – Nous avons indiqué que les "territoires des enjeux" évoluaient. Il conviendrait de mieux préciser cette problématique, avec le souci d'être plus systématique : quels sont ainsi les principaux facteurs jouant actuellement ou devant jouer à l'avenir sur la durabilité des sociétés humaines et quelles en sont les géographies ? Comment alors appréhender les probables inadéquations relatives à ces différents territoires, entre eux, mais aussi vis-à-vis des espaces institutionnels constitués ?

  • 2 – La dimension identitaire a été perçue comme pouvant influencer la question de l'équité territoriale dans une optique de durabilité. Il convient de préciser ce point. Le sentiment identitaire ne se confondrait-il pas à un simple syndrome NIMBY suivant lequel n'importe quel collectif humain, uniquement rassemblé par une solidarité de localisation, remet en cause toute mesure venant porter atteinte à l'intégrité du territoire ? Si, sur un plan normatif, les deux catégories doivent se différencier, quelles caractéristiques minimales sont alors requises pour mieux fonder la légitimité de l'identité territoriale et donner consistance à la notion d'équité territoriale ? Sur un plan empirique, cependant, il n'y a pas lieu de préjuger de l'épaisseur identitaire qui préside aux expériences de contestations d'acteurs territoriaux, s'inquiétant de la remise en cause de la durabilité sur leur territoire. Il convient, en conséquence, d'analyser les justifications éventuellement offertes par ces acteurs pour expliquer leur attitude.

  • 3 – Il faut avancer aussi sur la question de la transformation du territoire en lien avec la mise en œuvre d'actions de développement durable. Comment les principales fonctions du territoire sont-elles susceptibles de se modifier ? Comment apprécier de possibles incidences antagoniques (par exemple une perte de compétitivité coût et une amélioration de la qualité attractive du territoire) ? Comment s'effectuent ces mouvements dans le temps, du court terme jusqu'au très long terme ? Des analyses monographiques apparaissent nécessaires pour éclairer la problématique du win-win, qui, quoi qu'en disent d'aucuns, demeure encore à ce jour largement irrésolue. Également, dans notre perspective territoriale, conviendrait-il de spatialiser ce type d'analyse et de voir si les territoires peuvent aussi facilement concilier, comme le voudraient les avocats du développement durable, l'efficacité économique, la qualité environnementale et le progrès social.

  • 4 – Dernier point : la gouvernance territoriale. Nous avons dit qu'il nous semblait que le développement durable n'était pas porteur, en tant que tel, de formes de coordination d'acteurs bien caractéristiques qui, partant, s'imposeraient aux arrangements territoriaux visant la durabilité. Cependant, sur un plan empirique, il y a lieu d'étudier si la référence au développement durable tend à privilégier et à stabiliser certaines de ces formes particulières de gouvernance territoriale. À cet égard, un outil mérite tout spécialement d'être examiné : l'agenda 21 local. Précisément, l'agenda 21 local est un cadre relativement général et lâche qui ne cherche en rien à préciser les modalités d'organisation des acteurs en vue de préparer et d'appliquer leur programme territorial de développement durable. Il apparaît alors intéressant de poursuivre le travail d'analyse des expériences mises en œuvre en la matière (Lafferty, 2001 ; Coméliau et al., non daté), cherchant à faire ressortir les caractérisations dominantes et éventuellement établissant des typologies.

    Il n'y a, selon nous, aucun doute pour affirmer qu'un tel programme de recherche gagnerait à une investigation pluridisciplinaire. La volonté pragmatique de ne pas contraindre notre démarche théorique à entrer dans un schéma prédéterminé de la notion de développement durable nous oblige à confronter les logiques disciplinaires et méthodologiques. Suivant en cela les principales conclusions des analyses de Marcel Jollivet (1998 ; 1999), il nous semble primordial de construire l’étude des relations territorialisées entre développement et durabilité en ayant le souci constant de l’interdisciplinarité. Une telle méthode enrichit l’étude des interactions des systèmes sociaux avec les systèmes naturels. Nous ne reviendrons pas sur la complexité d’un tel idéal méthodologique. Soulignons plutôt son principal avantage, celui d’établir une fluidité verticale dans l’élaboration des problématiques qui n’enferme pas l’objet d’étude dans une contrainte disciplinaire. Chaque type de question concerne plusieurs disciplines, avec probablement des dominantes variables : le sociologue et le philosophe pour le décryptage des expressions d'identité territoriale, l'économiste pour l'analyse de la performance des espaces, le politiste pour apprécier l'originalité des formes de gouvernance territoriale inspirées par le développement durable, le géographe, pour sa part, rappelant la structuration pluridimensionnelle du territoire. Un tel projet dispose d'un intérêt heuristique évident et soulève d’importantes questions épistémologiques13.Il constitue aussi, selon nous, une contribution nécessaire à la réalisation du développement durable.

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Bibliographie

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Notes

1 Pour nous limiter à cette seule source de travaux, nous citerons, sans souci d'exhaustivité, les quelques références suivantes : Nijkamp et al., 1992 ; Lonergan, 1993 ; Hardy, Lloyd, 1994 ; Selman, 1996 ; Camagni, Gibelli, 1997 ; Camagni et al., 1998 ; Ring et al., 1999 ; Emelianoff C., 1999 ; Benhayoun et al., 1999 ; Theys, 2000 ; Laganier, Roussel, 2000 ; Zuindeau, 2000 ; Héran, Zuindeau, 2001.  
2 Ainsi, en économie, l'approche néoclassique du développement durable est majoritairement a-spatiale. Apparemment, aucun pont n'a été tenté entre ces contributions et l'approche standard en économie spatiale, sauf à considérer les travaux spatialistes en économie de l'environnement (sur ce dernier point, cf. par exemple, Siebert, 1998).    
3 Sans qu’il soit ici besoin d’entrer dans une confrontation épistémologique, mais en considérant que les questions environnementales contribuent à une modification de ces frontières théoriques ; cf. en ce sens, Chartrand (1992).
4 On estime que, somme toute sur 270 ans, l'extraction minière a conduit au prélèvement de 2,3 milliards de tonnes de charbon sur l'ensemble du bassin minier du Nord – Pas de Calais, et qu'en faisant l'hypothèse que la partie rocheuse prélevée est sensiblement identique à celle des matériaux de remblaiement, le volume des vides restants atteint un minimum de 1,7 km3 (Conférence permanente du bassin minier, 1998, p. 68).
5 Toutefois, prenons garde de ne pas oublier que certains processus, actuellement enregistrés, s’inscrivent dans une évolution normale du système naturel : par exemple, enfoncement ou exhaussement des lits des cours d’eau, augmentation ou diminution du nombre de crues… Ces différents états successifs ne sont pas nécessairement dépendants de l’action des sociétés. 
6 Les exemples abondent du renforcement des interactions spatiales. Les ouvrages traitant de la mondialisation en contiennent à foison. Le livre de Morin et Kern, intitulé Terre-Patrie en fait en quelque sorte son objet principal. On y trouve notamment l'illustration suivante : " (...) une revendication de 5 % d'augmentation de salaires en Allemagne peut affecter le cours du cacao en Côte-d'Ivoire via un ralentissement général de l'activité économique : a) la revendication incite la Banque centrale, par crainte de l'inflation, à restreindre les liquidités et augmenter le taux d'intérêt, b) la Banque de France fait de même pour éviter la fuite de capitaux vers l'Allemagne, c) de l'argent japonais se place en Allemagne, d) les Etats-Unis, en manque d'argent, font monter le taux d'intérêt, e) partout dans le monde la consommation se ralentit, et donc ralentit l'activité économique, f) les pays du tiers monde dont le taux d'intérêt est indexé doivent rembourser à un taux plus élevé, g) il y a moins de demande à l'exportation pour les pays sous-développés, et le prix des matières premières diminue, dont le cours du Cacao en Côte-d'Ivoire." (Morin, Kern, 1993, p. 32). On trouve même dans cet exemple une illustration de "l'effet papillon" appliqué au domaine de l'économie mondiale...
7 Par pollutions transfrontières, on entend généralement les pollutions régionales – la région s'apparentant ici à un ensemble de pays – avec, par exemple, le problème des pluies acides, et les pollutions globales, concernant la Terre dans son ensemble (notamment le problème de l'altération de la couche d'ozone ou la question du réchauffement climatique). Sur la dimension spatiale des problèmes environnementaux, cf. aussi la typologie de Mäler (1990).
8 De manière plus précise, la surface correspond à la "biocapacité disponible" sur le territoire considéré (Wackernagel, Rees, 1996).
9 Les plus récents rapports sur la question, notamment dans le cadre de la préparation du Sommet de Johannesburg sur le développement durable sont en effet particulièrement pessimistes. Ainsi, le rapport intitulé Mise en œuvre d’Action 21, établi par le Secrétaire général de la Commission du développement durable, estime que "la mise en pratique [du développement durable] laisse à désirer" (Nations Unies, 2001, p. 4) et met en avant les principaux facteurs explicatifs de ce retard : manque d'intégration des politiques, modes de production et de consommation encore largement incompatibles avec le développement durable, inadaptation des politiques d'investissement, de finances et de technologie avec le développement durable, insuffisance des moyens financiers destinés au développement durable (p. 5 du rapport).
10 Nous disons "directs" pour ne pas intégrer, à ce stade, les possibles avantages résultant de la restructuration du territoire, mais susceptibles de survenir à bien plus long terme.
11 Il est probable que la dimension sectorielle influence le résultat final. Ainsi, en France, le cas de la cimenterie est analysé par Sylvie Faucheux et Martin O'Connor (1997) qui montrent que globalement ce secteur ne bénéficie pas d'un effet win-win.
12 S'agissant des objectifs, on mentionnera l'équité sociale, l'efficacité économique, la préservation de l'environnement. S'agissant des principes d'action, nous citerons, sans être exhaustifs, la prévention, la précaution, le principe d'intégration, le principe pollueur-payeur, etc. La gouvernance, quant à elle, doit se voir à la fois comme un moyen d'action, mais aussi comme un objectif en soi.
13 On peut évoque la position de Gilles-Gaston Granger (1999), qui affirme la nécessité d’une normativité intrinsèque au mouvement de la science elle-même. Elle permet une démarche réflexive et dynamique, qui n’écarte aucun élément de la réflexion (et donc du champ d’analyse, notamment pluridisciplinaire) a priori.
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Référence électronique

Richard Laganier, Bruno Villalba et Bertrand Zuindeau, « Le développement durable face au territoire : éléments pour une recherche pluridisciplinaire », Développement durable et territoires [En ligne], Dossier 1 | 2002, mis en ligne le 01 septembre 2002, consulté le 29 septembre 2016. URL : http://developpementdurable.revues.org/774 ; DOI : 10.4000/developpementdurable.774

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Auteurs

Richard Laganier

Géographe, Université de Lille 1, Laboratoire "Géographie des milieux anthropisés"

Articles du même auteur

Bruno Villalba

Maître de conférence en science politique, Université de Lille 2, CRAPS et IFRESI. Voir : http://droit.univ-lille2.fr/enseignants/villalba/

Articles du même auteur

Bertrand Zuindeau

économiste, Université de Lille 1, CLERSE et IFRESI

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