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Dossier Facteur 4

L’équité au cœur des politiques climatiques : l’exemple des négociations relatives au climat et de la recherche de solutions à la crise énergétique

Loïc Aubrée et Antoine Bonduelle

Résumés

L’article débat de la question de l’équité dans la lutte contre les changements climatiques. Il établit un parallèle entre le développement pris au niveau international de la négociation entre Etats d’une part, et la pauvreté au niveau d’une collectivité d’autre part. Dans les deux cas, il s’agit à la fois d’un principe moral essentiel, mais aussi d’une condition centrale des consensus et donc de la réussite des politiques face au défi climatique. La question de l’équité renvoie aussi très vite au changement nécessaire des modes de vie vers plus de sobriété.

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Texte intégral

1La lutte contre les changements climatiques implique des choix et l’adoption de politiques face auxquels les pays ou les groupes sociaux ne sont pas égaux. Ces choix constituent de réelles contraintes pour certains et peuvent même entraîner une dégradation de leurs conditions de subsistance. L’objectif de réduction des gaz à effet de serre et l’amélioration des conditions de vie sont deux objectifs des politiques publiques et de l’action économique qui peuvent être en contradiction. Cet article analyse cette contradiction sous l’angle de l’équité.

2Le terme d’équité renvoie à la notion de justice sociale selon Rawls (Rawls, 1971). La conception de la justice qu’il développe montre que des individus avec des opinions différentes, voire conflictuelles, se mettent d’accord pour réguler les structures de base de la société, recherchant le consensus. Nous verrons que le consensus constitue effectivement une condition de réussite des politiques climatiques. La théorie de la justice de Rawls retient comme principe que dans un Etat profondément juste, il doit être indifférent de naître avec telles caractéristiques plutôt que telles autres. Cette théorie cherche à concilier la garantie des libertés pour tous, l’égalité des chances et le maintien des seules inégalités qui profitent aux défavorisés.

3Nous adoptons ce terme d’équité pour établir un parallèle entre les relations entre pays du Nord et pays du Sud d’une part, et les relations entre groupes sociaux des pays du Nord d’autre part. Cette notion d’équité irrigue à la fois les négociations relatives au climat et les propositions de solutions au niveau local pour remédier à la crise climatique. Ces deux questions sont privilégiées ici parce qu’elles sont au cœur des débats actuels. D’autres champs mériteraient d’être analysés sous l’angle de l’équité : on pense par exemple aux dispositifs de droits à polluer. On pourra aussi étudier l’apparition récente de positions publiques survivalistes estimant que les principes d’équité peuvent s’effacer devant la nécessité et l’urgence (Monbiot, 2010). Plus nihiliste encore, James Lovelock (Lovelock, 2009) estime que ce n’est pas la peine de sauver les civilisations humaines, car il est déjà trop tard et que les humains ne méritent pas leur survie.

4Dans une première partie, en s’appuyant sur l’analyse des différents traités internationaux relatifs au climat, on s’intéresse à la manière dont est introduit le principe d’équité. Ces traités intègrent les aspects sociaux en rappelant les objectifs d’éradication de la pauvreté. Suite à l’exposé des enjeux climatiques, est rappelée la nécessité de définir et de mettre en œuvre des actions significatives dans un délai court, avec toutes les questions que cela pose en termes de répartition des efforts à déployer, qu’il s’agisse de la répartition entre nations ou entre catégories de population à l’intérieur d’un même pays. L’analyse des prises de position de certains États ou de certains groupes sociaux révèle que le respect de l’équité est une condition nécessaire au consensus, mais également que la notion d’équité est instrumentalisée par des acteurs peu enclins à modifier leurs pratiques.

5Dans une seconde partie, est présentée une série de points de vue sur les réponses à apporter à la crise climatique. Une diversité de discours porte en effet sur différents thèmes tels que les choix technologiques, l’impact des modes de consommation, le rapport à la croissance, les modèles de développement. On cherchera, à l’examen de ces différents discours, à repérer l’impact des solutions mises en avant sur le climat d’une part, et la compatibilité avec les exigences d’équité d’autre part. Un parallèle entre les relations Nord-Sud et entre groupes sociaux constitue également le fil conducteur de cette seconde partie.

1. La place de l’équité dans les négociations relatives au climat

1.1. Lutte contre les changements climatiques et éradication de la pauvreté

6D’emblée, les questions d’équité sont posées dans les traités internationaux sur le climat. Il ne s’agit pas simplement pour les nations de réduire leurs émissions de gaz à effet de serre, mais de le faire de façon à permettre une « croissance économique durable » en tenant compte de la priorité accordée par les pays en développement à « l’éradication de la pauvreté ». Ces notions, en se combinant, définissent implicitement dans le principal de ces traités le droit au développement (CCNUCC, 1992, articles 2 et 4§7). L’objectif ultime de la Convention-Cadre sur les Changements Climatiques comprend l’ambition de réaliser la stabilisation des concentrations de gaz à effet de serre tout en poursuivant le développement économique, en permettant aux milieux naturels et à la production agricole de s’adapter (CNUCC, 1992, article 2). Le Protocole de Kyoto contient des engagements similaires tournés vers les pays pauvres, avec l’engagement par les pays industriels de « réduire au minimum les conséquences sociales, environnementales et économiques néfastes pour les pays en développement (…) » (CCNUCC, 1997, article 3§14).

7Ainsi, d’emblée, les questions de distribution des revenus et d’équité sont essentielles pour la mise en œuvre des objectifs collectifs de lutte contre les changements climatiques. Il s’agit d’abord d’une obligation d’ordre moral et de l’ordre de la justice entre les humains (Northscott, 2007). La question de la pauvreté est traitée sous l’angle de la morale, parfois même en se basant sur une argumentation religieuse, qui introduit dans le débat les obligations des pays riches. En tant qu’émetteurs historiques disposant de capacités à agir, ils admettent leur responsabilité (CCNUCC, 1992, article 3§1), tandis que les pays pauvres sont avant tout les victimes des émissions des pays riches. Mais un équilibre équitable des engagements est aussi une condition des consensus pour construire des politiques ambitieuses (GIEC WGIII, 2007 : 142).

8La Convention-Cadre signée à Rio avait assorti le droit reconnu au développement des pays du Sud d’un droit d’augmentation des consommations d’énergie de ces pays. Ainsi, le préambule du texte énonce que « les pays en développement devront accroître leur consommation d’énergie en ne perdant pas de vue qu’il est possible de parvenir à un meilleur rendement énergétique et de maîtriser les émissions de gaz à effet de serre d’une manière générale et notamment en appliquant des technologies nouvelles dans des conditions avantageuses du point de vue économique et du point de vue social (…) » (CCNUCC, 1992, préambule).

1.2. La nécessité d’une action rapide et de grande ampleur

9Cette vision plutôt optimiste d’une modification des émissions exclusivement dans les pays du Nord est maintenant obsolète vu l’urgence climatique (Meinshausen et al. 2009). Le budget global d’émissions et l’irruption des grands pays émergents dans les bilans imposent une participation élargie aux efforts. Il existe désormais un consensus entre scientifiques et politiques pour limiter à moins de 2°C la hausse moyenne des températures. Un tel seuil n’est pas un « niveau de confort » pour l’humanité, il s’agit déjà d’un vrai bouleversement. Ainsi, cela ne permettra pas de sauver l’ours polaire des affres de la fonte de la banquise, ni non plus les cultures Inuit. Déclin des agricultures au Sud ou au Nord, augmentation des tempêtes, modification des moussons, des zones de prévalence des maladies tropicales, disparition des glaciers et bouleversement du régime des principaux fleuves d’Asie et d’Europe, menaces de submersion des plus grandes agglomérations mondiales par la montée des eaux… : c’est la déstabilisation du monde qui nous est décrite par le menu dans le dernier rapport du GIEC. De plus, ces changements, déjà dramatiques en soi, sont moins décisifs que la nécessité d’éviter l’emballement irréversible du fonctionnement de l’atmosphère. Au-delà de 2°C, les limites du tolérable pour le système climatique lui-même pourraient être dépassées (GIEC WGIII, 2007 : 127-128). Ce sont de tels seuils d’emballement qui donnent actuellement le plus de frayeurs aux scientifiques du climat, car ces phénomènes sont plus incertains (Oppenheimer et al., 2007).

10Ce niveau est donc considéré par plus de cent pays comme « dangereux » (CCNUCC, 1992, article 2) car il met en cause les intérêts vitaux des civilisations humaines. Il devient ainsi difficile de tenir compte de l’égalité formelle dans les traités entre un objectif de développement durable et celui de protection de l’atmosphère. C’est pourquoi l’objectif de division par quatre ou plus des émissions des pays du Nord d’ici à 2050 (le « Facteur Quatre »), désormais adopté par des pays comme la France ou la Grande Bretagne, peut apparaître comme un choix politique fort en vue d’une situation mondiale plus équitable. Il ne s’agit pas stricto sensu d’une égalisation des droits à émettre entre tous les pays du monde. Mais ce choix correspond d’une part à un scénario s’approchant des exigences des projections du GIEC pour limiter la hausse des températures, d’autre part, à une application de façon simplifiée du principe des « responsabilités communes mais différentiées » de la Convention. Avec le Facteur Quatre, les pays du Sud stabilisent leurs émissions, les riches les divisent par quatre.

11Cependant, l’urgence de l’action et le caractère mondial de la crise pourrait imposer des mesures plus radicales encore (Pachauri, 2009). Le président du GIEC, inquiet des observations les plus récentes, considère que deux degrés de réchauffement mondial et une concentration de 450 ppm de gaz carbonique provoqueront un niveau catastrophique de montée des océans pour de nombreuses zones côtières très peuplées. De plus, l’action doit être urgente pour porter ses fruits et aboutir à une diminution nette des émissions mondiales d’ici moins de dix ans.

12Une autre caractéristique des choix politiques actuels est souvent une vision centrée principalement sur l’économique. Vu le niveau de danger, il serait temps que le principe de précaution prenne le pas sur les analyses coûts-bénéfices, car le paradigme économique des dernières décennies a échoué à promouvoir des réductions significatives d’émissions de gaz à effet de serre (Charlesworth et al., 2009). Pour éviter une catastrophe inacceptable, le principe de précaution, enchâssé dans la Convention-Cadre, devrait être notre guide et non un compromis économique, et ce d’autant plus que le calcul des dommages potentiels s’avère particulièrement incertain (Ambrosi, 2003 ; Hourcade 2000).

13Le rapport Stern de 2007 avait déjà conclu que les mécanismes économiques ne peuvent prendre en compte le long terme (Stern, 2007). En tout état de cause, explique l’auteur, on ne peut pas régler la question de l’équité Nord-Sud ou celle des générations futures par des équations économiques. Pour illustrer l’absurdité des calculs économiques désincarnés, le rapport prend comme exemple l’hypothèse de l’extinction de l’humanité dans trente, cinquante, cent ans. Quel serait alors les taux d’actualisation ou les taux d’intérêt à retenir, se demande-t-il, avant de conclure que l’on ne peut faire un tel raisonnement sans faire appel à l’éthique ou aux choix politiques et non à la science économique seule (Stern et al., 2006 : sqq.). Pour Stern, les changements climatiques représentent « le plus grand et le plus large des échecs du marché ».

14Ne pas agir est même criminel, nous disent en chœur la responsable indienne du Centre for Science et Environment (CSE) (Narain, 2009) et le Président de la République française (Sarkozy, 2007). L’action radicale justifie même les actions civiles non violentes, estime Al Gore. L’ancien vice-président des Etats-Unis (Gore, 2009) évoque par exemple le blocage des trains de charbon ou de la construction des centrales électriques. Selon lui, l’urgence et la clarté morale sur les changements climatiques ont dépassé ce seuil, justifiant de transgresser les lois.

1.3. Des priorités qui renvoient au principe d’équité

15Une fois posés ces choix de principe, reste à les appliquer de la façon la plus équitable possible. Pour cela, il nous faut considérer non un citoyen moyen des Etats, mais entrer plus dans le détail des conséquences pour les ménages les plus modestes (Adger 2006). Dans les traités en vigueur, les pays industriels – seuls censés agir pour limiter leurs émissions – sont intégrés à une liste annexe, les autres pays, dits « Non-Annexe 1 » étant présumés en développement ou pauvres. Ce découpage est cependant désormais arbitraire puisque les quinze dernières années ont modifié l’ordonnancement des richesses et des émissions entre nations (Bonduelle, 2002).

16De plus, lorsqu’il s’agit des questions de distribution de la richesse interne aux pays, il reste dans les pays industrialisés une proportion d’habitants démunis, tandis que de nombreux citoyens au Brésil ou en Chine ont accédé à des niveaux élevés de confort ou de richesse, sans parler des milliardaires à Dubaï ou à Singapour. Ainsi, Greenpeace India a publié en 2007 une illustration éclatante de la corrélation du revenu, de la consommation et des émissions de gaz à effet de serre en Inde (Ananthapadmanabhan et al., 2007). Selon cette étude, un nombre significatif de ménages indiens ont déjà un impact sur le climat, et ne doivent pas « se cacher derrière les pauvres ». De même, au Brésil, on estime désormais qu’un habitant sur deux relève de la classe moyenne mondiale (The Economist, 2008). Dans ce pays, la classe moyenne est définie par un salaire dépassant 600 $ par mois, ce qui permet peu ou prou de disposer d’une voiture ou d’une motocyclette.

17Ces constats sur l’évolution rapide de l’économie planétaire, liée à la mondialisation, imposeront de faire évoluer le cadre politique rigide de la Convention-Cadre. Il faudra éviter de faire reposer l’ensemble des charges à venir sur les pays développés, mais les répartir plutôt sur les classes consommatrices dans l’ensemble de la planète. Il faudra pour cela énoncer un « droit au développement » fondé sur le principe d’exempter les populations qui n’ont pas d’accès à une consommation d’énergie commerciale, indépendamment de leur nationalité. Une telle proposition est développée par l’association EcoEquity (Baer et al., 2008). Elle repose notamment sur l’idée que l’équité doit être traitée aussi bien comme une donnée internationale qu’interne aux pays. Cette proposition est basée sur les trois principes d’équité cités par la Convention, qui sont la capacité d’agir, le niveau des émissions présentes et la responsabilité historique.

18Pour ce dernier critère historique se pose cependant la question de la responsabilité morale, estime le philosophe Benito Müller, de l’Université d’Oxford (Müller et al., 2007). Il faudrait exclure d’un tel calcul les émissions réalisées avant la connaissance scientifique démontrée du phénomène, qui est une condition indispensable de cette responsabilité morale ou légale. Un compromis, basé sur les précédents juridiques est alors de ne pas remonter au-delà des consensus scientifiques et politiques qui ont conduit à la très universelle CCNUCC, soit l’année 1990. Ce choix change cependant peu la hiérarchie des responsabilités entre pays.

19D’autres propositions de répartition entre pays se basent sur les émissions per capita et aboutissent à un découpage similaire des obligations entre les pays (Oxfam, 2007). Ces travaux ont donné lieu à de larges débats dans la communauté des ONG pour déterminer un « seuil de développement » au-delà duquel un humain contribue aux changements climatiques de par son niveau de consommation. Ce seuil a été fixé aux alentours de 7500 $/an en parité de pouvoir d’achat. Sous ce seuil, on considère que les personnes n’ont ni responsabilité ni capacité à agir, car leurs besoins immédiats sont prioritaires. Il s’agit déjà d’un seuil de développement ou d’une notion de pauvreté considérée au niveau mondial, et non de survie d’urgence. Cette dernière représente encore nettement moins de revenus : 2$ par jour ou moins de 800 $/an, soit dix fois moins que le seuil de développement suggéré par Ecoequity. Ce système d’allocation des efforts tient ainsi compte des inégalités dans les pays. Il aboutit à une sorte de « base taxable » au-delà des revenus et des émissions vivrières. Libres ensuite aux pays eux-mêmes de faire contribuer de façon proportionnée ou progressive leurs citoyens, sous forme d’argent ou de réductions de leurs émissions de gaz à effet de serre.

20L’idée d’un seuil de développement n’est pas nouvelle. Ainsi, a-t-on considéré d’emblée dans la négociation de l’ONU sur les changements climatiques que les nations qui émettent le moins par individu n’ont pas à être mises à contribution.

1.4. Implications pour la France

21Dans les pays développés, le seuil d’exemption concerne une faible partie de la population. Les pays d’Europe occidentale ou les pays scandinaves sont dotés de revenus minimaux et de filets de sécurité souvent supérieurs au seuil de la « classe moyenne mondiale ». Dans notre pays, seul un bénéficiaire du RMI se trouve en effet sous le seuil d’exemption utilisé par Ecoéquity. La plupart des autres Français se situent à un multiple du seuil utilisé, y compris les salariés au SMIC, qui perçoivent le double des 7500 $ annuels.

Tableau 1. Le « Seuil de développement » international utilisé par EcoEquity comparé aux revenus en France, exprimés en parité de pouvoir d’achat.

Tableau 1. Le « Seuil de développement » international utilisé par EcoEquity comparé aux revenus en France, exprimés en parité de pouvoir d’achat.

22Le tableau 1, qui compare les Français les plus modestes avec les classes moyennes émergentes du Sud, peut évidemment choquer, en suggérant que même les Français les plus modestes devraient se « serrer la ceinture ». En réalité, cela signifie que l’augmentation du confort pour des personnes démunies ou la lutte contre la précarité ne peuvent être le prétexte à augmenter les émissions. Les Plans Climat, dont la motivation est de diminuer les émissions de GES, doivent concerner toute la population. Ces plans ne peuvent se désintéresser des conséquences des politiques sur les plus démunis, et doivent être coordonnés avec la lutte contre la précarité énergétique, aussi bien au Nord qu’au Sud.

23Dans le cas de pays du Nord, la question centrale est bien sûr de transformer une logique d’assistance curative – le traitement des factures impayées en particulier – en politiques positives d’amélioration thermique des logements (Cherelle et al., 2008). Mais il peut s’agir aussi de donner à des ménages qui se privaient, les moyens techniques et financiers de se chauffer décemment grâce à une isolation performante de leur logement.

24Un paradoxe similaire concerne les pays les plus pauvres, où la déforestation est la première cause des émissions. Dans ces pays moins avancés, les politiques climatiques peuvent consister à subventionner des hydrocarbures pour la cuisson (butane) en substitution du bois en ville, afin de réduire l’exposition des populations à des pollutions intérieures graves, et de limiter l’exploitation du travail des femmes. L’émission par les hydrocarbures est alors un moindre mal.

25Dans les deux cas, au Nord comme au Sud, la lutte contre la pauvreté, partie intégrante des traités de Rio et de Kyoto, doit être coordonnée avec les politiques climatiques.

1.5. Les mesures de riposte et leurs abus

26Avec l’augmentation des risques, nous savons que les politiques climatiques devront être de grande ampleur, concerner tous les humains qui contribuent aux changements climatiques, et être mises en œuvre à brève échéance. Ces politiques destinées à diminuer les émissions de gaz à effet de serre (appelées les « mesures de riposte » dans les traités) consistent souvent d’une façon ou d’une autre à renchérir les fournitures d’énergie. Elles peuvent donc avoir des conséquences sociales. Les engagements pris dans la Convention pour les États incluent l’idée d’impact de ces mesures de riposte au même titre que les effets néfastes des changements climatiques. Le Protocole de Kyoto (CCNUCC, 1997, article 3.14) prévoit de « réduire au minimum les effets des changements climatiques et/ou l’impact des mesures de riposte ». Ainsi, les textes mettent sur un plan similaire les victimes des changements climatiques, et les entreprises touchées par les politiques que ces mêmes traités encouragent.

27Au niveau international, cette notion de « politique de riposte » (en anglais « response measures ») cache aussi des obstructions déplaisantes de la part des pays pétroliers qui estiment pouvoir être « compensés » pour les mesures d’économies réalisées dans le reste du monde. Régulièrement dans la négociation internationale, un représentant d’Arabie ou du Koweit revendique un droit à compensation si les économies d’énergie se développent, et les privent d’une partie de leurs ventes. Les représentants des autres pays parties au traité écoutent poliment, tandis que les pays pauvres, les vrais, grincent des dents.

28Au niveau national ensuite, nous avons vu l’urgence et l’importance de la lutte contre les changements climatiques. L’équité est bien entendu souhaitable entre des catégories socio-professionnelles, mais ce critère ne doit pas aboutir à une paralysie de l’action. Ceci est d’autant plus choquant quand ces catégories se situent à un multiple du « seuil de développement » au-delà duquel une contribution sera sans doute nécessaire.

29C’est ainsi qu’en France, le Conseil Constitutionnel utilise un argument basé sur l’équité pour bloquer les projets de taxation de l’énergie. Le collectif 2000, dit loi de finances rectificative, prévoyait d'étendre à partir du 1er janvier 2001 l'écotaxe, créée en 1999, et qui concernait déjà certains secteurs : l'eau, les lessives et les pesticides, ainsi que la consommation d'énergie des entreprises. Le Conseil Constitutionnel a alors censuré ce dispositif (Conseil Constitutionnel, 2000, 21204) en se basant sur des motifs liés notamment à l’inégalité de traitement entre entreprises : la taxe comprenait en effet de nombreuses exemptions selon la taille, les secteurs et les énergies considérées. Les consommateurs industriels arguaient entre autres que leurs concurrents artisanaux auraient échappé à cette taxation. Cette décision mettait à bas près de la moitié des réductions envisagées par la France dans le plan du gouvernement Jospin pour l’application du Protocole de Kyoto (MIES, 2000). Des arguments similaires ont été employés par le Conseil Constitutionnel pour bloquer une nouvelle version de taxation carbone en 2010.

30Ces épisodes suggèrent aussi que les débats sur l’équité ne s’appliquent pas avec la même légitimité à des personnes morales –États ou entreprises – qu’aux humains qui les composent. D’où l’incompréhension de plus en plus grande vis-à-vis des systèmes de compensation du carbone. Basés nécessairement sur la richesse individuelle ou collective, ces systèmes posent souvent une priorité à l’efficacité sur l’équité. Deux cas limites se posent ici : tout d’abord, celui d’un régime d’échanges de quotas d’émissions entre entreprises tel que celui développé en Europe, qui n’est pas fondamentalement différent d’une taxation. Ces deux modes d’incitation dépendent in fine de la légitimité du cadre de régulation et des ambitions des états concernés. À l’opposé, le mécanisme de développement propre (MDP) issu du traité de Kyoto pose plusieurs problèmes : d’une part la probité de ses agents et des gouvernements arbitres a été mise en question ; d’autre part, l’inégalité de traitement est criante entre les grands pays émergents et les pays les plus pauvres ; enfin son efficacité environnementale elle-même reste douteuse (Bonduelle, 2002).

1.6. Sans solidarité, pas d’accords

31Au-delà des valeurs de solidarité et des impératifs de la morale, la question de la justice est essentielle dans la négociation de politiques climatiques de niveau national ou international. Les citoyens d’un pays n’acceptent pas que des restrictions soient apportées à leur consommation si ces mesures ne s’appliquent pas aussi aux élites ou à leurs voisins. Cette inégalité économique peut être aussi corrélée avec une surreprésentation ethnique, ce qui la rend encore plus inacceptable (Hoerner et al., 2008).

32Une telle exigence se retrouve dans les négociations climat entre les États. Ainsi, les pays pauvres et émergents attendent des pays du Nord qu’ils montrent l’exemple par des politiques domestiques ambitieuses. Il existe en effet une réticence forte et compréhensible dans les pays du Sud à mettre en œuvre des politiques radicales qui les toucheraient, alors qu’ils n’ont aucune assurance de la solidarité du reste du monde. Ceci a pu expliquer, par exemple, l’opposition paradoxale des pays les plus menacés par les changements climatiques – le groupe des petits Etats insulaires – à une taxation internationale de l’aviation. Étonnamment, une des raisons de l’absence – dommageable – du transport aérien dans le Protocole de Kyoto est liée à la dépendance au tourisme des pays vulnérables. Ces États ont refusé l’inclusion du transport aérien et maritime, tout en défendant par ailleurs un accord le plus ambitieux possible, en étant même les premiers à proposer dans la négociation un texte de traité contraignant, le Protocole AOSIS, dès 1994. À l’époque, un accord entre Europe et États-Unis sur l’aviation semblait tout à fait réalisable et se serait imposé au reste du monde. Mais, faute de confiance des pays insulaires envers ces grandes puissances sur leur solidarité à venir dans l’application des politiques, un tel accord n’a pu se réaliser.

33Cependant, cette « solidarité massive » ne fait pas l’unanimité chez les diplomates, qui considèrent qu’un déploiement de moyens trop importants ne peut trouver un soutien dans les pays industriels, en particulier aux Etats-Unis (Heller, 2008). Le même pessimisme se retrouve chez les dirigeants de ce pays, qui estiment même impossible un traité multilatéral pour cette raison (Carraro, 2007). De même, selon des théoriciens de l’économie et des sciences politiques, une différentiation sur des critères trop précis et rigides peut être contre-productive (Victor, 1999).

2. Une diversité de discours sur les réponses à apporter à la crise climatique

2.1. Climats, équité et modèle de consommation

34Nous observons des contradictions, tant au niveau international qu'au niveau local, entre politiques climatiques et politiques de lutte contre la précarité. Ne pas prendre en compte l'impact sur les faibles revenus des politiques climatiques serait contradictoire avec des obligations d'ordre moral et risquerait de remettre en cause le consensus nécessaire à l'efficacité des politiques climatiques. Certains considèrent même que les politiques climatiques, non seulement ne doivent pas entraîner une augmentation de la charge financière des populations à faibles revenus, mais peuvent contribuer à des politiques de redistribution.

35Lorsqu'il y a contradiction entre politiques climatiques et politiques de lutte contre la précarité, nous pouvons introduire le principe d'une hiérarchie entre ces objectifs des politiques publiques, considérant que la lutte contre la pauvreté est un objectif supérieur. Mais cette hiérarchie peut être interprétée soit comme une priorité à la lutte contre la pauvreté qui peut s’appliquer au niveau mondial, soit comme une question relative, interne à chacun des pays concernés. Les niveaux et la répartition des dommages introduits par les changements climatiques sont et seront particulièrement déséquilibrés en défaveur des pauvres du Sud. La priorité mise sur la lutte contre la pauvreté peut cependant inciter à une accélération ou à une amplification de la lutte contre les changements climatiques. Les économistes insistent sur le coût global plus élevé si on agit tardivement (Kemfert, 2005), et sur les conséquences plus graves pour les pauvres (Ackerman et al., 2006 ; GIEC, 2007).

36Poser la question en ces termes nous conduit à poser la question des choix technologiques et/ou du modèle de développement. Sur le plan technologique, il s’agit de promouvoir des sources d’énergie qui soient à la fois peu émettrices en gaz à effet de serre et peu coûteuses pour les ménages. Mais nous savons que les choix technologiques peuvent engendrer des inégalités dans les sociétés si des mesures ne sont pas mises en place pour protéger les plus faibles (Illitch, 1974). À l’opposé, il n’est pas souhaitable de se passer de la composante technologique du changement, comme nous y incitent des auteurs pessimistes (Flipo, 2006). En effet, le coût et les bénéfices annexes des technologies peuvent aussi aider à réduire à moindre coût les écarts entre pays (Barker et al., 2005).

37Au-delà, y a-t-il un modèle de développement qui permette de dépasser les contradictions entre politiques climatiques et politiques de lutte contre la précarité ? La promotion de la « sobriété » est-elle une réponse ? Est-ce que toutes les franges de la population peuvent admettre cette sobriété ? Peut-être faut-il aller plus loin et s’interroger sur la relation entre bien-être et consommation d’énergie. S’agit-il d’adopter des comportements volontaristes qui se situent dans le registre de la réduction, de la limitation, notions qui peuvent être associées à frustration ou insatisfaction des besoins ? Ou de promouvoir une approche qui associe moindre consommation d’énergie et amélioration de la satisfaction des besoins. Ici encore, poser la question en termes mondiaux c’est donner la réponse : la sobriété a du sens lorsque des surplus existent, pas lorsqu’il s’agit de populations situées à des niveaux de survie.

2.2. La technologie, la sobriété, la décroissance

38La lutte contre les changements climatiques suscite une diversité de discours sur les réponses possibles, avec des variations fortes entre les différents acteurs (Flipo, 2007). Plusieurs types d’arguments structurent ces discours. Un premier débat oppose ceux qui attendent tout de nouvelles technologies et ceux pour lesquels la priorité est de modifier les habitudes de consommation. Un second débat concerne le choix des alternatives aux énergies fossiles. Un troisième débat se situe sur le terrain économique et oppose ceux qui cherchent à concilier croissance et limitation des émissions de gaz à effet de serre à ceux qui privilégient le schéma d’une décroissance. Examinons ces arguments du point de vue de l’équité d’une part, de l’impact sur la réduction des gaz à effet de serre d’autre part.

2.2.1. Qu’attendre de la technologie ?

39Un premier point de vue consiste à penser que nous avons le temps de nous adapter, que la recherche technologique aboutira à de nouvelles solutions non émettrices de carbone et permettant également une amélioration de l’efficacité énergétique. Selon ce point de vue, les avancées technologiques ont été telles ces dernières années, qu’il n’y a pas lieu de penser que les nouveaux défis liés au climat ne trouveront pas de réponses techniques. Les solutions attendues concernent aussi bien de nouvelles générations de centrales nucléaires capables de produire de l’hydrogène sans émettre de carbone ou des parcs automobiles électriques substituant entièrement le matériel actuel. Selon le cabinet Mc Kinsey (Beinhocker et al., 2008), l’amélioration nécessaire de la « productivité carbone » dans l’économie devra cependant se faire pendant des décennies à un rythme effréné. Le taux devra être double de celui observé au siècle dernier pour l’efficacité économique dans le pays le plus dynamique du monde de ce point de vue, les Etats-Unis. Une évolution exclusivement technologique semble donc largement démentie par les faits (GIEC, 2007). Mais surtout les développements indéniables de la dernière décennie ne semblent pas jouer en faveur de l’équité : ainsi de l’exemple dramatique du développement des bio-carburants au détriment des terres arables du Sud, ou encore du développement de la motorisation hybride et électrique en faveur de véhicules luxueux. Ajoutons que la crise climatique n’est pas la seule à remettre en cause les niveaux de croissance du dernier siècle mais que d’autres aspects de l’empreinte humaine sur la planète justifient une diminution de l’empreinte écologique humaine (Boutaud et al., 2009).

40Un second point de vue considère que la solution à la crise climatique passe par une réduction, par les pays occidentaux, de la consommation des ressources à un niveau proche d’une moyenne mondiale ou d’un niveau soutenable encore inférieur. Ces niveaux sont donc fortement inférieurs à leur niveau actuel pour ces pays. Les sociétés de ces pays occidentaux étant très inégalitaires, la réduction de la consommation matérielle doit être proportionnellement plus élevée pour les riches que pour les pauvres (Kempf, 2009). Mais l’équité ne se décrète pas. Ces exigences de réduction de consommation renvoient à la question de l’acceptation sociale : comment motiver la population à réduire sa consommation ? La question se pose avec d’autant plus d’acuité que les habitudes des catégories de population les plus aisées définissent le modèle culturel de l’ensemble de la société. De plus, la diffusion de ce modèle culturel s’effectue aujourd’hui à l’échelle mondiale, les sociétés des pays du Sud reprenant les modèles de consommation des pays du Nord. En réalité, les réticences des populations à modifier leurs habitudes de consommation sont liées au fait que celles-ci ne contribuent pas seulement à la satisfaction de besoins concrets, mais permettent de se positionner sur le plan social et de se distinguer d’autrui.

41En réalité, ces deux points de vue ne peuvent évidemment être exclusifs l’un de l’autre. La recherche d’une plus grande équité passe par une réduction de la consommation dans les pays du Nord mais également à un développement de la technologie à la fois pour répondre aux besoins non satisfaits des pays du Sud et pour limiter les impacts négatifs sur le climat au Nord comme au Sud. En outre, l’urgence de la situation au regard du réchauffement climatique impose un développement des alternatives aux énergies fossiles, mais également une sobriété énergétique, avec toutes les difficultés que cela implique en matière de conduite des politiques publiques (Bourg, 2003).

42La recherche d’une plus grande efficacité énergétique est une perspective qui peut réunir des partisans de la technologie et les partisans de la sobriété. À l’origine, le terme même de « facteur Quatre » supposait d’ailleurs de concilier la croissance économique avec l’efficacité énergétique (Lovins et al., 1997). Le développement de la recherche et de l’innovation technologique doit permettre une diminution du recours à l’énergie et donc une diminution des dépenses en énergie pour les ménages, toutes choses égales par ailleurs. Ceci constitue une condition favorable à l’équité, la diminution du coût de l’énergie favorisant un accès de celle-ci à une fraction plus large de la population, y compris aux catégories ayant des ressources plus faibles. Néanmoins, on peut craindre les conséquences de l’effet « rebond », avec des impacts en matière de réduction de gaz à effet de serre qui seront atténués, voire neutralisés. En effet, l’énergie consommée par l’introduction d’une technologie plus performante permet aux ménages qui ne sont pas contraints sur le plan économique de satisfaire de nouveaux besoins. De même, une fois amortis, les investissements dans les technologies ou les infrastructures apportent aux ménages ou aux entreprises une forme de rente qui peut être dépensée dans des activités fortement émettrices, comme le tourisme lointain. Enfin, une plus grande sobriété suppose que la consommation soit un comportement rationnel, alors que les excès du consumérisme se rapprochent d’une maladie mentale collective (De Graaf et al., 2005).

2.2.2. Le choix des technologies alternatives

43Un second débat porte sur le choix des technologies alternatives. Que l’on fonde tous ses espoirs sur la recherche de nouvelles technologies ou sur la diminution de la consommation d’énergie, il apparaît incontournable d’envisager des alternatives aux énergies fossiles. Mais ces alternatives sont diverses et les clivages portent notamment sur la question du nucléaire et sur la part des énergies renouvelables. Plusieurs types d’arguments, autres que l’impact en termes d’émission de gaz à effet de serre, sont considérés dans les choix énergétiques : le rendement, les déchets produits, le coût du transport, les risques en termes de sécurité et d’environnement, le caractère renouvelable ou non, la dépendance ou non par rapport à des pays producteurs (Scheer, 2007). Dans ce débat, les énergies renouvelables offrent un avantage en termes d’équité puisqu’elles limitent les risques de guerre pour le pétrole ou le recours à des ressources proliférantes. La relance par les technologies vertes offre aussi une opportunité de justice sociale en développant l’offre de travail à des catégories modestes ou marginalisées, estime aux Etats-Unis le leader noir Van Jones, qui voit dans ce développement un remède à un certain élitisme écologiste (Jones 2009).

44À ce débat sur les choix techniques pour « décarboner » l’économie, s’ajoute l’incertitude sur une autre crise, celle de l’épuisement des ressources pétrolières. La question du temps est alors un autre facteur clivant. Les gouvernements des pays du Nord dépensent massivement dans la recherche sur la fusion nucléaire, une technologie dont le succès éventuel se produirait d’ici une cinquantaine d’années. Ce développement – de loin l’investissement le plus important conjoint aux grandes puissances technologiques – représente un acte de foi dans le recours à la technologie. Pourtant, même le GIEC ne prend pas cette hypothèse en compte dans ses travaux (GIEC 2007). Ajoutons que le choix des sources d’énergie n’est pas neutre sur le plan de l’équité. Les enjeux concernent d’abord l’accès à l’énergie, c’est-à-dire la possibilité pour l’ensemble de la population, au Nord comme au Sud, de satisfaire ses besoins essentiels comme se chauffer ou se déplacer. Les choix d’énergie induisent aussi des conséquences géopolitiques nombreuses, avec à la clé la guerre ou la paix.

45Pour les pays du Sud, la nécessité de mettre en place des solutions nouvelles pour faire face à la demande croissante d’énergie entre parfois en contradiction avec la politique de lutte contre les changements climatiques ou de préservation de la biodiversité. Le choix des sources d’énergie à privilégier se situe dans une réflexion plus large sur des conditions de développement permettant à la fois de satisfaire les besoins de la population et de respecter les équilibres biologiques. Ce débat a en réalité peu évolué depuis que José Goldenberg suggérait d’abord de travailler à une répartition plus équitable des consommations d’énergie entre les pays du monde, imposant sur l’agenda international la notion de « maîtrise des énergies » (Goldenberg et al., 1986).

2.2.3. Croissance verte ou décroissance ?

46Des débats portent sur les fondements économiques eux-mêmes, certains considérant que la croissance est un moteur économique et qu’elle est nécessaire pour satisfaire l’ensemble des besoins, d’autres développant la notion de décroissance. Les tenants de la croissance pensent que celle-ci est nécessaire pour satisfaire les besoins de l’ensemble de la population mondiale : même si les habitants des pays du Nord limitent leur consommation, des besoins importants dans les pays du Sud restent insatisfaits. De plus les exigences liées à la lutte contre les changements climatiques et à la nécessité de développer des sources d’énergie alternatives aux énergies fossiles constituent un nouveau marché, avec de nouvelles sources de profit en perspective : c’est la croissance verte. De ce point de vue, les pays du Nord sont évidemment mieux positionnés parce qu’ils sont dotés d’une infrastructure dans les domaines de la recherche et de la production industrielle qui leur permet d’investir dans ces nouveaux secteurs d’activité.

47D’autres considèrent que la croissance a caractérisé une période de l’histoire économique des pays du Nord, mais que l’humanité doit maintenant entrer dans une phase de décroissance ou de stabilité sous peine de disparition. Les partisans de la décroissance contestent l’idée d’un développement économique infini, avec des volumes de production et de consommations croissant sans cesse, sous peine d’épuiser les ressources naturelles. Ce débat a notamment été entamé avant la première crise pétrolière par les travaux du Club de Rome (Vielle-Blanchard, 2007). Sur la période plus récente, les tenants de ce point de vue se sont radicalisés. Appelés parfois objecteurs de croissance, ils sont très défiants à l’égard de la notion de développement durable, considérant qu’elle est très globalisante et qu’elle ne remet pas en question un modèle économique ayant révélé ses limites. C’est aussi une vision économiciste du monde qui est remise en question en même temps qu’est exprimée une aspiration à revoir la relation entre l’économique, le social et le culturel.

48Ajoutons que l’opposition entre partisans de la croissance verte et partisans de la décroissance est simplificatrice. Bon nombre d’acteurs sont lucides, voire critiques, par rapport aux enjeux de la croissance verte et n’adhèrent pas pour autant à un modèle de pensée qui prône la décroissance. Même les outils de représentation économique ont longtemps été polarisés entre les clans d’idéologie opposée. Souvent, leurs ressorts sous-jacents étaient orientés vers la continuation du présent et le statu quo (De Canio, 2003). Mais ces outils sont désormais plus nuancés, et les voies du débat sont désormais plus ouvertes (Stern, 2007 ; GIEC 2007).

49La manière d’appréhender la situation des pays du Sud est aussi une dimension qui structure fortement les discours. C’est la confrontation entre différentes visions du développement : élargissement aux pays du Sud des modèles de production des pays du Nord ou promotion par les pays du Sud d’un développement fondé sur leur propre système de référence et de valeurs, et une exploitation de leurs propres ressources humaines et naturelles. La recherche de l’équité passe par une réduction des écarts dans la consommation d’énergie entre les pays et entre les groupes de population d’un même pays. Mais elle passe également par une contestation de l’idée qu’un modèle économique et culturel développé en l’Occident devrait s’étendre au reste du monde. La crise climatique remet en cause fortement les modes de vie basés sur la rapidité (Illitch, 1974) ou sur le consumérisme à outrance (Durning, 1992), et cela ouvre la voie à de nouveaux choix de société.

Conclusion : les changements climatiques, moteur du changement

50Si la question de l’équité est centrale dans les débats sur le changement climatique, nous l’avons vu, c’est que la protection de l’atmosphère demandera des changements considérables dans les civilisations. Ces bouleversements constituent à la fois une opportunité et une nécessité d’aller vers des rapports sociaux plus justes et des relations mieux équilibrées entre les nations.

51Il n’est donc pas étonnant que les débats sur les changements climatiques, à commencer par les conférences internationales, soient devenus une des principales arènes des débats Nord-Sud. De même, à un niveau local (Plans Climat) ou national (Grenelle de l’Environnement), l’unanimité sur l’objectif de lutte contre les menaces climatiques ne masque pas les intérêts des parties prenantes.

52Face à cette situation, les différentes catégories d’acteurs cherchent à protéger des intérêts qui pourraient être remis en cause par les transformations attendues du fonctionnement de la société et du comportement des individus. Les grands groupes industriels, même lorsqu’ils sont conscients de l’importance de la crise, espèrent dégager de nouveaux profits dans la mise en place de solutions techniques nouvelles. De même, les groupes de la population les plus favorisés sont plus orientés vers des réponses qui les dispensent d’une modification de leurs modes de vie.

53Un point commun des écologistes politiques et d’autres forces politiques humanistes, est d’aspirer à un nouveau progrès englobant toute l’humanité. Reste à définir et mettre en place une civilisation sobre et solidaire. Cela suppose de faire face à la réalité des changements climatiques, et de modifier rapidement les modes de vie et de consommation. Mais l’application de ces grands principes résistera-t-elle à l’ampleur de la crise ? En effet, une réponse purement technique, ou des politiques limitées à des collectivités du Nord, auront un impact insuffisant. Les riches, ou même la classe moyenne mondiale, ne peuvent agir isolément du reste du monde. Une solidarité entre humains est donc nécessaire. Cette obligation est même une des principales caractéristiques de la négociation climatique (Radanne, 2009 : 84).

54Ainsi, l’éradication de la pauvreté comme objectif, aussi bien au niveau international qu’au niveau national, a parfaitement sa place dans une politique climatique pertinente. A minima, il s’agit de faire en sorte que les politiques climatiques n’aggravent pas la situation des plus démunis. L’objectif d’équité est en effet essentiel pour rendre possible la mise en œuvre de politiques climatiques ambitieuses, car il est une condition pour l’émergence de consensus de niveau national et parfois de niveau international.

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Bibliographie

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Table des illustrations

Titre Tableau 1. Le « Seuil de développement » international utilisé par EcoEquity comparé aux revenus en France, exprimés en parité de pouvoir d’achat.
URL http://developpementdurable.revues.org/docannexe/image/8822/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 113k
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Pour citer cet article

Référence électronique

Loïc Aubrée et Antoine Bonduelle, « L’équité au cœur des politiques climatiques : l’exemple des négociations relatives au climat et de la recherche de solutions à la crise énergétique », Développement durable et territoires [En ligne], Vol. 2, n° 1 | Mars 2011, mis en ligne le 31 mars 2011, consulté le 23 novembre 2014. URL : http://developpementdurable.revues.org/8822 ; DOI : 10.4000/developpementdurable.8822

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Auteurs

Loïc Aubrée

Loïc Aubrée est Directeur du CRESGE. Il a contribué à mettre en place l’Institut du Développement Durable et Responsable, qui regroupe plusieurs laboratoires au sein de l’Université Catholique de Lille. Docteur en géographie, il a dirigé de nombreuses études préalables à la mise en œuvre de politiques publiques ou contribuant à leur évaluation, dans les champs de l’habitat, du social et du développement durable.

Antoine Bonduelle

Antoine Bonduelle est Gérant du bureau d’études E&E Consultant, basé à Cassel (Nord). Il pratique la veille technologique depuis 1983 dans les champs de l’environnement et de l’énergie. Il a aussi été responsable des ONG françaises aux conférences sur le changement climatique à partir de celle de Berlin (1995), puis cofondateur du Réseau Action Climat - France. Il est ingénieur ICAM, diplômé en journalisme (Université Laval, Québec) et titulaire d’un DEA de Sciences Politiques (Lille II).

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