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Les conditions du développement des banques d’actifs naturels en France

Analyse du régime institutionnel de la première Réserve d’Actifs Naturels française
What conditions to enlarge habitat banks in France ? Institutional regime analysis of the first French habitat bank
Fanny Chabran et Claude Napoléone

Résumés

Les marchés d’actifs naturels sont encore rares en Europe, mais les premières expériences permettent de s’interroger sur le dispositif mis en place au regard de l’objectif de conservation des milieux naturels. Nous avons analysé la première expérience française de banque d’actifs naturels, mise en place dans le cadre des dispositifs de compensation des impacts écologiques des aménagements. Ce projet repose sur d’importants travaux de réhabilitation écologique pour faire retourner un verger intensif vers une végétation herbacée méditerranéenne. Les résultats en écologie de la restauration sont encourageants. En revanche, ils sont encore à évaluer dans les champs politiques ou économiques. Une analyse du régime institutionnel régissant les usages du site montre que l’action mercantile entreprise, tout autant que l’incomplétude du dispositif public de régulation, ne confèrent pas d’assurances définitives quant à la pérennité du dispositif de conservation environnementale du site.

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Texte intégral

  • 1 Comme le protocole de Kyoto (1997) relatif au réchauffement climatique ou l’accord de Nagoya (2010) (...)

1Les expériences de banque d’actifs naturels connaissent un regain d’intérêt actuellement en Europe (Ten Kate et al., 2010). En écho aux tendances et accords internationaux1, de nouveaux marchés tendent à valoriser des biens naturels jusqu’alors non-marchands (de la qualité de l’air aux biotopes). Ces expériences suscitent des réactions assez tranchées qui estiment soit qu’un marché de la nature permet de dépasser les limites des dispositifs réglementaires prohibitifs (McAfee, 2011), soit que la mercantilisation de la nature dégrade son caractère de bien public en le transformant en un bien privé banal (Nunes et van den Bergh, 2001). Or, du fait de l’inexistence de ce type d’expérience sur le continent européen, ces positions se situent dans le champ théorique ou reposent sur l’analyse de la situation américaine. La volonté française de mettre en œuvre une première banque d’actifs naturels représente une opportunité permettant de confronter les éléments théoriques proposés par la littérature à une expérience aboutie se réalisant dans un cadre européen. Elle permet également de questionner l’action de régulation de l’instance publique en charge de la conservation de la nature, dès lors qu’elle fixe des cadres au sein desquels les opérateurs économiques réalisent leurs choix (Vatn et al., 2011). Nous verrons que les éléments de connaissances issus de l’observation de terrain ne permettent pas d’avoir un avis définitif sur l’efficience du dispositif. En revanche, notre observation nous permet de faire un lien assez direct entre la façon dont est appliqué le dispositif de régulation et de contrôle, et la pérennité des mesures de conservation des habitats naturels mises en œuvre dans l’opération (rappelant par là même les constats et propositions théoriques de Kroeger et Casey (2007)).

  • 2 À titre d’exemple, la fragmentation écologique inhérente à l’autoroute A7 a motivé la réalisation d (...)
  • 3 C’est donc une banque qui crée des actifs et les revend – appelées réserve en France (habitat banks(...)
  • 4 Filiale de la caisse des dépôts et des consignations, c’est une institution de droit privé ayant po (...)
  • 5 Voir http://www.cdc-biodiversite.fr/nos-projets/cossure-reserve-d-actifs-naturels

2Le principe de compensation écologique des impacts induits par un aménagement a été instauré en France depuis une trentaine d’années. Il s’agit, en substance, d’une obligation qui est faite aux aménageurs détruisant des espaces naturels, de compenser leurs nuisances par des mesures favorables à la biodiversité. La gamme des mesures à mettre en œuvre n’est pas limitée : elle peut correspondre à l’achat et la protection de milieux comparables, de constructions d’aménagements spécifiques, de financements de thèses… Des mesures variées, pas obligatoirement coordonnées et qui ne furent pas toujours correctement respectées jusqu’à une période récente2. Le corpus réglementaire ayant trait à la compensation écologique prévoit également la création de réserves d’actifs naturels (RAN). Elles ont pour principe de restaurer ou de créer un milieu à forte valeur écologique dont les coûts inhérents à la restauration sont considérés comme un investissement mesurant la valeur de l’actif. L’actif correspond alors à des crédits (souvent exprimés en hectares par convention d’affichage) qui peuvent être revendus à des maîtres d’ouvrage ayant un besoin de compenser les impacts négatifs qu’ils génèrent sur l’environnement3 (Maris et al., 2010 ; Ten Kate et al., 2010). Parallèlement à l’intérêt économique inhérent à la création d’un marché générant des biens et des valeurs jusqu'alors inexistantes, les réserves d’actifs naturels présentent l’intérêt environnemental de réaliser des actions bénéfiques aux milieux naturels avant l’aménagement, dans le but d’éviter une perte nette de biodiversité, momentanée ou définitive. Aucune réserve d’actifs naturels n’a été créée jusqu’alors. L’expérimentation conduite par CDC Biodiversité4 sur le site de Cossure (plaine de la Crau-Provence) est le premier projet français5. Il repose sur de très importants travaux de réhabilitation écologique d’un verger intensif abandonné, afin de recréer une végétation herbacée méditerranéenne favorable à l’avifaune patrimoniale. Les résultats dans les champs de l’écologie de la restauration semblent être encourageants à court terme (le site a été ouvert à nouveau et le retour de l’avifaune patrimoniale locale est avéré (Meffre et al., 2011). Cependant, cette expérimentation est critiquée. S’il n’est pas remis en cause le principe de compensation pour les aménagements ayant un caractère d’intérêt public majeur, la vente d’actifs naturels et la gouvernance du dispositif soulèvent des controverses susceptibles de remettre en cause la durabilité et la reproductibilité de l’expérience (Ten Kate et al., 2010). Dans ce cadre, nous avons réalisé un état de l’expérience dans ses premières années de fonctionnement, afin d’apporter des éléments d’évaluation des forces et des faiblesses du dispositif (Chabran, 2011). La relation entre le dispositif institutionnel de l’expérience de Cossure et la pérennité des ressources naturelles a été analysée dans le cadre du régime institutionnel de ressources naturelles (RIRn) (Varone et al., 2008 ; Gerber et al. 2009 ; Knoepfel et Nahrath, 2005). Il est apparu que la réglementation et les modalités de gestion du projet sont à même d’obérer la pérennité de l’expérience. Après une rapide revue de la littérature sur les réserves d’habitats naturels, nous développerons dans une deuxième section, une analyse de l’expérience de la réserve d’actifs réalisée dans la plaine de la Crau, pour en tirer une analyse et des conclusions en troisième partie.

1. Les Réserves d’Actifs Naturels (RAN) : créer un marché pour compenser les impacts écologiques des aménagements sans perte nette de biodiversité

1.1. L’expérience américaine

  • 6 Voir : www.maweb.org

3L’insertion de la biodiversité dans les rapports marchands est une tendance mondiale dont les attendus sont assez bien symbolisés par le Millénium Ecosystem Assessment6. Il s’agit d’utiliser les instruments de marché pour permettre la protection d’espèces ou de milieux que les régulations publiques peinent à assurer. Dans cette perspective, la compensation écologique a été largement expérimentée dans le monde depuis une quarantaine d’années ; depuis 1972 aux USA avec le Clean Water Act : le principe est que tout projet impactant négativement une zone naturelle patrimoniale (les zones humides pour le Clean Water Act) doit tout d’abord faire la preuve qu’il est impossible d’en éviter les impacts et que les effets négatifs attendus ont été réduits. Dans ce cas, les autorisations administratives nécessaires au projet sont délivrées s’il est conjointement prévu des actions compensant les impacts résiduels, c’est-à-dire ayant un effet positif sur les milieux impactés ou des milieux similaires à proximité. Il s’agissait donc, dans sa forme initiale, d’une compensation ex-post des effets des aménagements induisant nécessairement une perte momentanée de biodiversité. De plus, une des mesures possibles est le rachat d’espaces comparables non protégés, à fin de protection. Il y a donc un intérêt en termes d’extension du stock d’espaces protégés. Toutefois, en cas de rachat d’espaces comparables sans intervention de restauration, l’action de protection ne modifie pas les niveaux de biodiversité existant à l’échelle régionale. Il y a donc, dans ce cas, une perte nette de biodiversité. Pour éviter ce phénomène, le National Wetland Policy Forum (1987) crée des banques d’actifs naturels, les Mitigation Banks, qui permettent d’échanger des crédits issus de restaurations de zones humides avec des débits évalués en fonction des atteintes aux fonctionnalités naturelles inhérentes aux aménagements. Les restaurations sont réalisées avant l’aménagement et transformées en actifs évalués par leurs coûts (Geniaux, 2002). Aux États-Unis plus de huit cents projets de RAN ont été réalisés et de nombreuses méthodes de mise en œuvre ont été proposées (Weems, et Canter (1995), Stein et al. (2000) ou Wainger et al. (2001)). Le dispositif n’est appliqué qu’aux écosystèmes humides et à certaines espèces protégées (Rundcrantz and Skärbäck, 2003). À titre d’enseignements pour l’expérience française, les banques d’actifs naturels mises en place dans le monde témoignent de résultats en demi-teinte. Ainsi, le niveau de biodiversité requis pour les Wetland Mitigation Banking n’est pas toujours atteint (80 % des cas pour Turner, Redmond et Zedler, 2001), voire peut induire une perte nette de biodiversité (Salzman and Ruhl, 2004). Brown et Lant (1999) montrent également que la moitié des surfaces enregistrées par les banques ont vu leur vocation changer et les ratios d’équivalences utilisés furent notoirement inférieurs aux ratios préconisés dans les cadres de la compensation. Burgin (2008 et 2010), pour sa part, à partir des expériences américaines et australiennes ne constate pas un ‘unmitigated disaster’, mais des résultats très modestes : au titre des effets bénéfiques, ces dispositifs facilitent l’accès au foncier pour les aménageurs tandis que les organisations environnementalistes y voient un moyen d’accroitre les opérations bénéfiques pour l’environnement. Toutefois, ces effets positifs sont pondérés par une critique fondamentale (Robertson, 2004) qui tient à l’approximation de la définition de la biodiversité. Elle est inhérente à l’incomplétude de la science et génère une quasi-impossibilité de déterminer des valeurs comme de mettre en œuvre une gestion à long terme. Une seconde critique importante est que l’hétérogénéité et l’amplitude des échelles de temps nécessaire aux processus écologiques sont peu en rapport avec une gestion de dispositifs administratifs et financiers (Morris, 2006).

1.2. Le cadre réglementaire français

  • 7 Initialement avec la loi de protection de la nature de 1976 n° 76-629 et le décret n° 77-1133 du 21 (...)
  • 8 L’article L414-4 reprend l’article 6 de la directive Habitat (cf. ‎II.C.2‎). Il y est prévu une « É (...)
  • 9 Articles R214-6 et R214-32 de la Loi sur l’eau.
  • 10 Article L311-4 du code forestier avec l’introduction d’une réglementation sur le ratio surfacique d (...)
  • 11 Loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement.
  • 12 Dans la majorité des cas, la Direction Régionale de l’Équipement, de l’Aménagement et du Logement ( (...)
  • 13 Différents outils sont destinés aux maîtres d’ouvrage : ils peuvent faire des aménagements directs (...)

4En France, la compensation écologique des impacts négatifs des aménagements fut initiée par la loi de protection de la Nature de 19767, pour des aménagements impactant des milieux naturels inscrits au réseau Natura 20008 ou des milieux humides9, pour le déboisement10, pour toute demande de dérogation à l’interdiction de destruction d’espèces protégées et depuis 2006 pour des impacts sur des habitats d’espèces protégées (Thinus, 2009 ; Fèvre, 2010). Plus récemment, les lois du Grenelle de l’environnement I et II ont renforcé la notion de compensation écologique en la rendant obligatoire et en « renforçant l’Autorité Environnementale » (renforcement non mis en œuvre à ce jour)11. Formellement, lorsqu’un projet d’aménagement présente un intérêt public majeur, défini comme « l’intérêt de la santé et de la sécurité publique ou pour d’autres raisons impératives d’intérêt public majeur, y compris de nature sociale ou économique », et qu’il est impossible de « l’éviter » ni d’en « réduire » les impacts écologiques, le maître d’ouvrage a une obligation de compenser les impacts par une action portant plus-value écologique sur un espace naturel équivalent à proximité ou connecté écologiquement. L’autorité environnementale12 définit alors les équivalences et la zone au sein de laquelle les compensations sont possibles. Les équivalences correspondent au ratio imposé par l’autorité environnementale à l’aménageur entre la surface détruite et la surface réhabilitée ou restaurée. L’hypothèse sous-jacente est que la restauration écologique est une action complexe et risquée pour laquelle accroître les surfaces traitées permet de minimiser le risque de perte nette de biodiversité. Dans ce cadre, les aménageurs doivent proposer des projets de compensations qui précisent leur nature, leur localisation, les équivalences souhaitées13… Une négociation s’engage alors entre les services de l’État et l’aménageur. In fine, le préfet décide des mesures à exercer, au cas par cas. Pour les compensations opérées en Crau dans les dix dernières années, pour ne retenir que celles ayant des bases spatiales (comptabilisées en hectares), les différences en termes d’équivalences entre des projets similaires ont des amplitudes très importantes (Chabran, 2011).

  • 14 En juin 2011, un appel à projet pour de nouvelles expérimentations de Réserves d’Actifs Naturels a (...)
  • 15 Un carrier ou un aménageur routier peut très bien avoir des obligations de compensation de quelques (...)
  • 16 Affichage au demeurant curieux dans un pays qui a su, depuis une centaine d’année, se passer des in (...)

5Les compensations ex-post ne permettant pas d’éviter une perte nette de biodiversité, tout du moins temporaire, il y a un fort intérêt à mettre en œuvre des compensations par l’offre reposant sur une restauration écologique antérieure au dommage (Gobert, 2010 ; Ten Kate, 2010). Le dispositif légal de la compensation en France permet à un opérateur qui a généré une plus-value écologique sur un milieu naturel, de transformer les montants investis en actifs, c’est-à-dire en parts négociables dont il devient propriétaire. Un aménageur qui doit s’acquitter d’une compensation peut alors lui acheter des actifs à hauteur du montant qui permet d’apurer ses obligations légales de compensation. La première expérience de Réserve d’Actifs Naturels (RAN) est conduite par CDC Biodiversité sur le site de Cossure. D’autres projets similaires devraient voir le jour en France et un développement des réserves d’actifs naturels est à prévoir14. Il est attendu que la dématérialisation de la compensation permette de mutualiser une multitude d’obligations de « petites envergures » par le regroupement des actifs vendus, afin de réaliser des opérations ayant un impact significatif sur la biodiversité15. Il est également attendu que le renchérissement du coût inhérent aux effets négatifs d’un projet d’aménagement sur l’environnement, incite les aménageurs à en limiter les impacts écologiques (Haumont, 2007). L’État français affiche, enfin, vouloir utiliser l’évaluation de la valeur attribuée à l’instauration de réserves d’actifs naturels, dans un seul but d’aide aux décisions publiques, « pour faire prendre conscience de la nécessité de préserver la biodiversité et non pas dans le but de créer un marché de la biodiversité »16 (Pappalardo, 2010).

1.3. Historique de l’expérience de Cossure

  • 17 Dont une Réserve Naturelle Nationale, dite « des Coussouls de Crau », cogérée par le Conservatoire (...)

6Le coussoul, biotope endémique de la Crau, est une plaine abritant une végétation de type steppique résultant d’un contexte géophysique particulier et de 4 000 ans de pâturage ovin (Bodinier, 1996). Il se répartit actuellement sur une dizaine de milliers d’hectares au sein d’un territoire très urbanisé et à forte croissance (Marseille/Fos). Face à une destruction massive du coussoul depuis une trentaine d’années par l’agriculture intensive et les activités industrielles, plusieurs dispositifs de protection17 ont été mis en place sans pour autant stopper son érosion. Le projet de réhabilitation de Cossure sur des parcelles non encore protégées issues d’un coussoul détruit par l’agriculture arboricole intensive, s’inscrit dans le besoin de sauvegarde d’un milieu naturel endémique à fort caractère patrimonial. Il répond également à une volonté d’expérimentation des dispositifs de réserve d’actifs naturels sur un territoire à forts enjeux économiques. Suite à l’échec d’une première tentative locale de réunir des financements permettant l’acquisition et la gestion publique du site, CDC Biodiversité a acquis en 2008, 357 hectares de vergers conduits en arboriculture intensive depuis une trentaine d’années et abandonnés en 2006. Elle a ainsi crée la première réserve d’actifs naturels française en 2009. Outre le coût de l’acquisition foncière, plusieurs millions d’euros ont été consacrés à la réhabilitation écologique du milieu afin de reconstituer une végétation herbacée sèche permettant d’offrir un habitat favorable à plusieurs espèces faunistiques emblématiques de Crau. La zone a été remise dans une situation décrite par les écologues comme une trajectoire devant conduire, à long terme, à des formations de type coussoul sous couvert d’une gestion future adaptée (Dutoit et Oberlinkels, 2010). CDC Biodiversité se focalise depuis 2010 sur la gestion des milieux, notamment par le pastoralisme, et sur la valorisation des actifs, c’est-à-dire la vente des crédits créés par division des investissements correspondant à l’acquisition et la restauration de la steppe de Cossure.

7En 2011, tous les acteurs concernés ont été enquêtés (Chabran, 2011). Les oppositions qui se sont révélées dans les enquêtes mettent en lumière des faiblesses dans le dispositif français de compensation par l’offre. Il convient d’en rendre compte car elles conditionnent l’efficience des RAN en termes de conservation à long terme et, par voie de conséquence, leur développement.

2. Analyse de l’efficience du dispositif de Réserve d’Actifs Naturels

8Le principe même de banques d’actifs naturels suscite de fortes oppositions de principe ; notamment au titre d’un « droit à détruire » pour le maître d’ouvrage qui dispose des moyens d’acheter des actifs naturels (Maris et al., 2010 ; Béchet, 2011). Elles sont légitimes mais nous ne nous y attarderons pas dans l’objectif d’examiner l’expérience de création d’une réserve d’actifs naturels, par essence insérée dans un marché. Notre interrogation portait sur l’efficience du dispositif de marché, dans une optique de conservation de la biodiversité.

2.1. Le cadre du régime institutionnel des ressources naturelles

9Depuis Ronald Coase (1960) l’économie institutionnelle a montré l’importance des droits de propriété et des politiques publiques sur la pérennité de la gestion de la ressource. Toutefois, les droits de propriété et les politiques publiques sont quelquefois considérés séparément (Calvo-Mendieta, 2006). Or, l’interaction dynamique de ces deux éléments revêt un caractère explicatif que le cadre analytique du régime institutionnel des ressources naturelles (RIRn) permet d’intégrer (Gerber et al. 2009 ; Varone et al., 2008 ; Knoepfel et Nahrath, 2005). Ce cadre est applicable à un large spectre de ressources, qu’elles soient naturelles (biomasse) ou artificielles (logements), globales (eau) ou spécifiques (surfaces routières). Il permet en outre l’analyse d’une situation d’usages conjoints, c’est-à-dire une situation où plusieurs utilisateurs sont en rivalité par rapport à des usages hétérogènes d’une même ressource (Knoepfel et al., 2007). Un RIRn se compose de trois éléments principaux : le système de la ressource définissant ses biens et services, les utilisateurs de ces biens et services, et enfin le régime institutionnel qui régit ces usages, c’est-à-dire les politiques publiques et le système de droits de propriété. Il est alors caractérisé selon son étendue et sa cohérence. L’étendue correspond au nombre de biens et services régulés par le régime. La cohérence se réfère au contenu et à l’articulation des régulations de droits privé et public. Il est distingué trois sortes de cohérence : la cohérence entre les régulations de droit privé, la cohérence entre des politiques publiques et enfin la cohérence entre les politiques publiques et le système de droit de propriété (Varone et al., 2008 ; Calvo-Mendieta, 2006). Enfin, la combinaison de l’étendue et de la cohérence d’un RIRn permet d’en définir quatre types (figure 1) : lorsqu’aucune régulation ni droit de propriété ne sont appliqués sur les usages de la ressource, le régime est dit « inexistant » ; le régime simple est caractérisé par une faible étendue (un régime qui ne prend en considération qu’un nombre restreint de biens et services liés à la ressource) ; le régime complexe correspond à un grand nombre de biens et services soumis à des droit de propriété ou des régulations publiques, mais avec une faible cohérence entre ces régulations ; le régime intégré est un régime prenant en considération la totalité des biens et services fournis par la ressource et où la forte cohérence entre ces régulations permet une utilisation pérenne de la ressource (Knoepfel et Nahrath, 2005 ; Knoepfel et al., 2007 ; Gerber et al., 2009 ; Varone et al., 2008).

Figure 1. Typologie des régimes institutionnels de ressource

Figure 1. Typologie des régimes institutionnels de ressource

2.2. Le régime institutionnel des ressources de l’expérimentation Cossure

  • 18 Ministère de l’Écologie, du Développement Durable, des transports et du Logement.
  • 19 Pour être complet, il faut signaler que CDC Biodiversité a émis un engagement à trouver une solutio (...)

10Nous considérons que la ressource naturelle est représentée par le foncier de Cossure à l’état de réhabilitation, pris au moment de la création des actifs naturels. Le tableau 1 récapitule les biens et services recensés, ainsi que leurs utilisateurs en 2011. Cinq biens et services effectifs ou potentiels existent dans la situation actuelle, ce qui semble important pour une ressource aussi particulière et sur une zone aussi petite (357 ha) : la génération d’actifs naturels, l’expérimentation scientifique, l’élevage ovin, la conservation de la nature et la chasse. Il est à noter que parmi les usages, la chasse est un service possible, initialement discuté au sein de l’expérience, mais non encore autorisé. Il est également à noter que les utilisateurs de la ressource sont, pour chaque service, d’un à deux types ; un utilisateur pouvant exploiter la ressource par plusieurs usages. L’utilisation en est donc relativement croisée. Deux Conventions ont été signées entre CDC Biodiversité et le Ministère en charge de l’écologie : une convention cadre entre CDC Biodiversité reconnaissant son aptitude à réaliser des RAN et prévoyant les conditions de réalisation (Meddtl18 et CDC Biodiversité, 2010a), et une convention relative à l’expérimentation qui définit aussi bien les équivalences écologiques possibles entre les actifs issus de Cossure et les aménagements impactant sa zone de compensation, que l’obligation de pâturage et d’expérimentation scientifique en écologie de la restauration (Meddtl et CDC Biodiversité, 2010b). Ces conventions prévoient, entre autre, que CDC Biodiversité s’engage à assurer la pérennité du site en tant qu’habitat ouvert favorable à l’avifaune locale pour une durée de trente ans. Au terme des obligations trentenales, le droit de propriété de CDC Biodiversité redevient complet19. Pour ce qui est des autres usages, ils sont basés sur des politiques nationales ou communautaires non spécifiques à l’expérience.

Tableau 1. Utilisations des biens et services du site réhabilité de Cossure

Tableau 1. Utilisations des biens et services du site réhabilité de Cossure

11Il apparaît assez clairement que la cohérence interne du dispositif tient principalement à l’équilibre entre les régimes publics et privés, dont la régulation institutionnelle est l’expression. Or, la conservation environnementale à long terme du site repose sur des mesures publiques qui sont, soit temporelles (convention Meddtl/CDC Biodiversité), soit non opposables aux tiers (Znieff, Zico, Zps), alors que le droit de propriété dont jouit CDC Biodiversité est entier et permet le changement d’usage des sols dès lors que le délai prévu dans les conventions est dépassé.

2.3. La ressource de Cossure, objet de trois rivalités

12Initialement, les trois groupes d’acteurs principaux (les maîtres d’œuvre, les gestionnaires et les scientifiques) avaient une analyse divergente vis-à-vis de la réhabilitation du site mais l’objectif de réussite les avait incité à faire chacun des concessions. Par exemple, les scientifiques ont accepté de ne pas conserver de parcelles témoins qui constituaient un obstacle paysager pour les gestionnaires et une source potentielle de transmission de virus aux vergers voisins pour le maître d’œuvre (Jaunatre et al., 2010). Qu’en est-il au bout de trois années de mise en œuvre de la réhabilitation et de l’action de revente des actifs naturels ?

  • 20 La liste des espèces composant l'avifaune de Cossure ne se résument, évidemment, pas à l'outarde et (...)

13- La première rivalité d’usage a trait à la revente des actifs, eu égard à l’objectif de conservation de l’avifaune locale. Les espèces emblématiques20 de l’avifaune remarquable de Cossure sont l’outarde canepetière et le ganga cata ; deux espèces qui ne recherchent pas le même milieu : l’outarde préfère des milieux herbacés hauts tandis que le ganga privilégie des milieux à herbe plus rase (Wolff, 1998). En France, le ganga cata est une espèce très menacée, « en danger critique », alors que l’état de conservation de l’outarde est simplement « vulnérable » (UICN, 2011). La hiérarchie entre les espèces prévalant aux actions publiques de conservation privilégie donc l’habitat à ganga cata. Or, l’outarde canepetière, déjà bien présente en Crau, réagit beaucoup mieux à la mise à disposition d’espaces nouveaux. La prendre comme espèce cible de la réserve d’actifs minimise donc le risque inhérent à l’expérience. De fait, pour l’objectif économique de revente d’actifs, il est préférable de prendre le nombre d’outardes comme indicateur de réussite de l’expérience. In fine, c’est donc le milieu herbacé qui est visé, modifiant par là même l’ordre de priorité fixé par le droit de la conservation.

  • 21 Bien que le couvert effectif est très lié, dans une formation steppique telle que le Coussouls, aux (...)

14- La deuxième rivalité qui influe sur la gestion du couvert végétal s’opère entre le pâturage et la restauration écologique du site. Le coussoul est une steppe rase. Le pilotage de l’opération plaide pour un chargement animal important afin de réduire la biomasse végétale : les diverses perturbations induites par les travaux de restauration et la rémanence des fertilisants des anciens vergers ont en effet favorisé des espèces végétales herbacées abondantes (bromes, avoines, etc.) et concurrentes des espèces endémiques du coussoul (Jaunatre et al., soumis). Or, les éleveurs ne peuvent forcer les chargements au-delà des critères agro-économiques prévalant à leur pérennité : le pâturage ne peut donc pas générer un couvert ras à court terme21.

15- Enfin, il existe une rivalité entre la chasse et la revente d’actifs naturels. La chasse est une activité autorisée en Crau, y compris sur les terrains de la réserve naturelle voisine (sous conditions). Du fait de la réouverture du terrain et d’un couvert végétal herbacé dense, du gibier chassable (lapins) est présent sur le site de Cossure. Or, la chasse est jugée perturbatrice de la réinstallation de l’avifaune : le droit de propriété et les engagements conventionnels de CDC biodiversité sont convoqués pour interdire la chasse sur le site.

16Les trois rivalités mettent toutes la fonction de recréation d’un habitat favorable à l’avifaune locale, objectif central du projet de réhabilitation, en regard au critère de réussite permettant la transformation du coût de la restauration en actifs financiers (et accessoirement aux critères de viabilité des élevages). La finalité économique du projet oriente donc fortement la gestion écologique de l’expérience.

2.4. La régulation des usages

  • 22 Respectivement : deux Zones Naturelles d'Intérêt Écologique, Faunistique et Floristique sur une par (...)

17Les usages de la ressource du site de Cossure sont régis à la fois par le droit de propriété et par les conventions établies entre CDC Biodiversité et le Ministère en charge de l’Écologie. Le droit de propriété correspond à l’acquisition de droit privé des parcelles de vergers par CDC Biodiversité. Les conventions encadrent l’action de CDC Biodiversité sur ces parcelles, dans l’objectif de lui permettre la transformation des montants engagés en actifs négociables. La durée de ces conventions est de trente ans pendant lesquels CDC Biodiversité s’engage à conserver le bon état écologique du site. Cet engagement conventionnel est doublé d’un engagement contractuel entre CDC Biodiversité et les aménageurs ayant acquis des actifs : le montant des actifs vendus intègre la gestion des parcelles correspondantes sur trente ans. Au-delà de cette période, formellement, c’est le droit de propriété qui s’exerce et qui permettra à CDC Biodiversité de disposer de son bien dans le cadre réglementaire général (notamment les documents d’urbanisme pour ce qui est de l’usage du sol). Il y a donc un risque sur la pérennité de l’expérience de conservation. Est-il alors possible que la pérennité puisse être assurée par les autres régulations de la ressource ? En ce qui concerne les expérimentations scientifiques, leur régulation réside essentiellement dans la Convention de Cossure et dans une convention de prestation de service entre CDC Biodiversité et l’Université d’Avignon ; deux dispositifs non pérennes (2009-2012). Le pâturage ovin est régulé par des conventions de pâturage établies entre CDC Biodiversité (le propriétaire) et les éleveurs, pour une durée de six ans reconductible. Ils peuvent être interrompus ou non-reconduits. La chasse n’étant pas, à ce jour, autorisée à Cossure, elle ne peut garantir une quelconque pérennité. Reste la fonction d’habitat à l’avifaune locale remarquable. Le site de Cossure n’est pas inclus dans la Réserve Naturelle, mais fait cependant partie du réseau Natura 2000 (ZPS « Crau » – Zone de Protection Spéciale, Directive Oiseaux) et est inscrit dans trois inventaires écologiques Znieff et Zico22. Les sites du réseau Natura 2000, comme les Znieff et les Zico, ne peuvent pas être aménagés ou modifiés facilement. Toutefois, légalement, ces dispositifs ne sont pas opposables au tiers, c’est-à-dire qu’ils ne peuvent s’opposer à l’exercice du droit de propriété de CDC Biodiversité d’une manière inéluctable. Les régulations publiques du site ne sont pas suffisantes pour garantir la pérennité de la ressource à long terme.

Conclusion : les défauts d’indépendance de l’autorité et le déséquilibre entre les régimes des ressources obèrent la pérennité du dispositif

18L’analyse du régime institutionnel des ressources du site de Cossure nous conduit à nous interroger sur la cohérence du dispositif légal. Sur un écosystème aussi réglementé que les coussouls de Crau, des aménagements continuent d’être acceptés. Cette incohérence apparente entre deux politiques publiques explique une part importante des conflits observés : d’un coté, une politique de conservation des habitats remarquables et de l’autre une politique d’aménagement du territoire. Les décisions relèvent d’une même institution : l’autorité environnementale, représentée par le préfet de région, est partie prenante de politiques régulant des utilisations concurrentes des milieux impactés. La cohérence du dispositif légal nécessiterait donc, a minima, de conférer à une autorité environnementale (ou de l’instaurer ?) toute l’indépendance que nécessite la légitimité des décisions inhérentes à la conservation à long terme d’un milieu, dès lors qu’il doit être conservé. Prenons deux exemples : la notion « d’intérêt public majeur » et les règles d’équivalence. Dans nos travaux de terrain, la notion d’intérêt public majeur n’est jamais remise en cause par les acteurs, y compris contradicteurs, dès lors qu’elle conduit à autoriser des aménagements destinés à des causes sociales jugées légitimes (la santé publique par exemple) (Chabran, 2011). Or, l’argument économique (les emplois) justifie seul, jusqu’à présent, l’autorisation de destruction des milieux remarquables et suscite de fortes oppositions locales. On peut faire l’hypothèse que les deux autorisations de plateformes logistiques qui ont été délivrées répondent à des attendus de création d’emplois et d’extension de bases fiscales, par ailleurs soutenus par les élus locaux. Nous sommes donc en présence d’un dispositif de conservation environnementale reposant sur des corpus légaux nationaux qui s’oppose ponctuellement à des intérêts locaux. Situation somme toute banale mais qui ne peut disparaitre sans que les modalités de résolution des conflits soient légitime pour l’État comme pour les acteurs locaux. En ce qui concerne les règles d’équivalence, elles sont fixées au cas par cas par l’autorité environnementale, à partir d’une proposition faite par l’aménageur lui-même et après instruction des services de la DREAL. Or, elles sont hétérogènes entre projets comparables et, de fait, peu compréhensibles pour l’ensemble des usagers. Nos travaux montrent qu’une part de l’hétérogénéité est issue du déséquilibre dans le rapport de force entre aménageurs représentant des sociétés internationales traitant au niveau des États et les fonctionnaires en charge de l’instruction des dossiers. Là encore, l’indépendance de l’autorité environnementale favoriserait le recours à des ratios moins évolutifs, reposant par exemple sur des considérations scientifiques.

  • 23 Voir : http://www.reserve-crau.org/
  • 24 Sans avoir à opérer des changements drastiques dans le dispositif actuel, par exemple en prévoyant (...)

19Par ailleurs, deux régimes de régulation principaux sont utilisés sur le site de Cossure : le corpus légal relatif à la protection environnementale et le droit de propriété. La protection environnementale est non opposable aux tiers ou d’une durée limitée, alors que le droit de propriété ne connaît pas de limite temporelle. Là encore, nous nous trouvons face à une incohérence entre les régimes qui génère un risque quant à la pérennité de la fonction d’habitat du site. À titre de comparaison, il existe une réserve naturelle à proximité du site de Cossure (la réserve naturelle des coussouls de Crau23) qui exerce des fonctions similaires (habitat d’une biodiversité remarquable et accueil du pastoralisme). Un dispositif légal (la réserve naturelle nationale) y empêche tout aménagement économique, elle est cogérée entre agriculteurs et environnementalistes (au sens institutionnel puisqu’ils en partagent la direction) et les autres acteurs y ont accès (la chasse y est autorisée sur les espèces non patrimoniales). Moins étendu que sur le site de Cossure (pas de génération d’actifs ni de restauration écologique) et plus cohérent, le régime institutionnel de la réserve de Crau ne connaît pas de remises en causes particulières. Nous en concluons que la principale incohérence du régime institutionnel des ressources du site de Cossure tient au défaut d’indépendance du dispositif légal de pilotage de l’opération (l’autorité environnementale) par rapport aux autres fonctions possible de l’espace. Elle tient aussi au déséquilibre entre la temporalité associée aux conventions publiques et l’intemporalité du droit de propriété. L’intégration du régime nécessiterait donc, à minima, de modifier ces deux éléments24.

20De plus, l’incidence de la finalité économique sur la gestion écologique du site interroge également. En dehors même des banques d’actifs naturels, la rationalité économique d’un aménageur est de réduire les coûts de son aménagement et donc de choisir prioritairement les restaurations les moins coûteuses (et non obligatoirement les plus écologiquement pertinentes) (Hallwood, 2007). Au sein de l’expérience de Cossure, nous avons observé que les contraintes économiques orientent la gestion écologique du site : elles modifient les ordres de préférences dans le choix des espèces cibles. Dans l’état actuel de nos connaissances, ce simple constat ne permet pas d’avoir un avis définitif sur l’efficience des mécanismes de marché d’actifs naturels au titre de la conservation environnementale, puisque son évaluation doit a minima intégrer des indicateurs écologiques dont la pertinence se fait à une échelle de temps supérieure. Toutefois, il faut garder à l’esprit que les fonctionnements de marché ont un effet sur l’action publique de conservation.

  • 25 En ne prévoyant que des obligations exprimées en termes de surfaces, de quantité d’espèces ou de fo (...)
  • 26 Cette difficulté se retrouve par exemple dans les paiements pour services environnementaux (PSE), o (...)

21Enfin, un marché des actifs naturels produit des prix pour les actifs échangés ; c’est-à-dire une évaluation de la valeur de leurs caractéristiques. Dans l’état actuel de l’expérience, les prix rendent compte de la valeur de l’action de restauration, pas des écosystèmes eux-mêmes. Or, ce qui est visé par l’action publique, c’est la conservation des milieux naturels patrimoniaux. Comment vont se résoudre les divergences entre les valeurs dans le cas où des milieux naturels fortement patrimoniaux requièrent des restaurations de faibles amplitudes alors que d’autres plus banals nécessitent des travaux importants ? Si un marché d’actifs naturels ample et rentable se développe et que sa régulation publique n’est pas prégnante, l’intérêt financier pourrait être de choisir le milieu qui génère le plus d’actifs. En gardant à l’esprit que le principe de compensation peut fonctionner sans médiatisation d’une valeur25 et sachant qu’évaluer la valeur des biens naturels génère une difficulté particulière (Gowdy, 1997 ; Robertson, 2004 ; Morris et al., 2006 ; Burgin, 2010), notamment pour la biodiversité remarquable du fait de la complexité de l’objet d’échange (Chevassus-au-Louis et al., 2009)26, la mise en œuvre d’un marché d’actifs naturels milite pour un suivi très attentif des choix et des modes de régulation. Dans l’état actuel du dispositif, à notre sens, les incohérences entre les régimes sont susceptibles de compromettre à l’efficience et la généralisation du dispositif.

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Notes

1 Comme le protocole de Kyoto (1997) relatif au réchauffement climatique ou l’accord de Nagoya (2010) relatif à la diversité biologique.

2 À titre d’exemple, la fragmentation écologique inhérente à l’autoroute A7 a motivé la réalisation de l’écoduc du Grand Bœuf en 2011, 44 ans après la construction de l’autoroute.

3 C’est donc une banque qui crée des actifs et les revend – appelées réserve en France (habitat banks dans les pays anglo-saxons) pour insister sur la finalité de conservation.

4 Filiale de la caisse des dépôts et des consignations, c’est une institution de droit privé ayant pour objectif d’intervenir auprès des entreprises, des collectivités, des maîtres d’ouvrage et des pouvoirs publics, dans leurs actions en faveur de la biodiversité : de la restauration, reconquête, gestion, valorisation à la compensation - voir : http://www.cdc-biodiversite.fr/

5 Voir http://www.cdc-biodiversite.fr/nos-projets/cossure-reserve-d-actifs-naturels

6 Voir : www.maweb.org

7 Initialement avec la loi de protection de la nature de 1976 n° 76-629 et le décret n° 77-1133 du 21/08/77 pris pour l’application de la loi n° 76-663 relative aux ICPE (installations classées pour la protection de l’environnement).

8 L’article L414-4 reprend l’article 6 de la directive Habitat (cf. ‎II.C.2‎). Il y est prévu une « Évaluation des incidences Natura 2000 » pour les projets, les manifestations ou les documents de planification pouvant affecter de manière significative un site Natura 2000. Ces types de projets sont décrits sur des listes nationales (décret du conseil d’Etat) ou locales.

9 Articles R214-6 et R214-32 de la Loi sur l’eau.

10 Article L311-4 du code forestier avec l’introduction d’une réglementation sur le ratio surfacique de la compensation qui va de 2 à 5.

11 Loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement.

12 Dans la majorité des cas, la Direction Régionale de l’Équipement, de l’Aménagement et du Logement (DREAL) au titre du préfet de région.

13 Différents outils sont destinés aux maîtres d’ouvrage : ils peuvent faire des aménagements directs (des « crapauducs » pour un opérateur autoroutier par exemple), ils peuvent acquérir des surfaces de milieux écologiquement comparables mais non encore protégés et en garantir la conservation, ils peuvent enfin réaliser d’autres opérations en faveur de la biodiversité dites « mesures d’accompagnement » comme le financement de la recherche ou de programmes d’actions en faveur de la biodiversité (Diren-Paca, 2009).

14 En juin 2011, un appel à projet pour de nouvelles expérimentations de Réserves d’Actifs Naturels a été lancé par le Ministère de l’écologie auprès d’opérateurs potentiels et confirmés de compensation écologique par l’offre.

15 Un carrier ou un aménageur routier peut très bien avoir des obligations de compensation de quelques centaines de mètres carrés ou hectares qui sont trop limitées pour influer significativement sur la biodiversité.

16 Affichage au demeurant curieux dans un pays qui a su, depuis une centaine d’année, se passer des instruments de marché pour mettre en réserves ou en parcs les lieux emblématiques nécessitant une conservation.

17 Dont une Réserve Naturelle Nationale, dite « des Coussouls de Crau », cogérée par le Conservatoire des Espaces Naturels de Provence-Alpes-Côte-d’Azur (CEN PACA) et la Chambre d’Agriculture des Bouches du Rhône - voir Dutoit, 2010.

18 Ministère de l’Écologie, du Développement Durable, des transports et du Logement.

19 Pour être complet, il faut signaler que CDC Biodiversité a émis un engagement à trouver une solution qui garantira la pérennité de la vocation écologique du site (article 5.2 de la convention avec le Meddtl).

20 La liste des espèces composant l'avifaune de Cossure ne se résument, évidemment, pas à l'outarde et au ganga. La liste est beaucoup plus large et l'article 3.1 de la convention avec le MEDDTL ne peut être exhaustif.

21 Bien que le couvert effectif est très lié, dans une formation steppique telle que le Coussouls, aux conditions climatiques hivernales et printanières.

22 Respectivement : deux Zones Naturelles d'Intérêt Écologique, Faunistique et Floristique sur une partie de Cossure et une Zone Importante pour la Conservation des Oiseaux sur la totalité du terrain.

23 Voir : http://www.reserve-crau.org/

24 Sans avoir à opérer des changements drastiques dans le dispositif actuel, par exemple en prévoyant le transfert de la propriété des surfaces correspondant aux actifs vendus à la Réserve Naturelle Nationale.

25 En ne prévoyant que des obligations exprimées en termes de surfaces, de quantité d’espèces ou de fonctionnalité des milieux.

26 Cette difficulté se retrouve par exemple dans les paiements pour services environnementaux (PSE), où il s’agit de rémunérer une action intentionnelle de restauration ou de préservation de la nature (Karsenty, 2011).

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Table des illustrations

Titre Figure 1. Typologie des régimes institutionnels de ressource
URL http://developpementdurable.revues.org/docannexe/image/9199/img-1.png
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Titre Tableau 1. Utilisations des biens et services du site réhabilité de Cossure
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Pour citer cet article

Référence électronique

Fanny Chabran et Claude Napoléone, « Les conditions du développement des banques d’actifs naturels en France », Développement durable et territoires [En ligne], Vol. 3, n° 1 | Mai 2012, mis en ligne le 29 juillet 2014, consulté le 25 septembre 2017. URL : http://developpementdurable.revues.org/9199 ; DOI : 10.4000/developpementdurable.9199

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Auteurs

Fanny Chabran

Fanny Chabran. Ingénieur d’études et de recherche en sciences sociales. fanny.chabran@gmail.com

Claude Napoléone

Claude Napoléone. Chercheur, INRA Ecodéveloppement – Avignon. cnapoleone@avignon.inra.fr

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