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Dossier : La biodiversité aménage-t-elle le territoire?

La mise en œuvre des corridors écologiques : de la concertation locale à l’inscription foncière communale

Analysis of ecological corridors implementation : from local consultation processes to municipalities’ environmental and land use strategies
Raphaëlle Cormerais-Thomin et Nathalie Bertrand

Résumés

La loi de 2010 portant sur « l’Engagement national pour l'environnement » dite Grenelle II promeut, par l’inscription d’une Trame verte et bleue (TVB) dans les documents d’urbanisme un nouvel outil d’aménagement, de maintien et de restauration des continuités écologiques au sein même des régions urbaines. Cet article permet d’illustrer – sur la base d’une recherche menée sur des espaces périurbains rhônalpins - comment la mise en œuvre des corridors écologiques varie selon les modalités d’emboîtements supra-communaux et les processus de concertation mis en place aux échelons supra communaux et communaux. L’originalité de l’analyse s’appuie d’une part sur une vision élargie de la concertation, d’autre part sur le rapprochement mené entre inscription des corridors écologiques dans les documents d’urbanisme communaux et préservation du foncier agricole.

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Texte intégral

1La loi de 2010 portant sur « l’Engagement national pour l'environnement » dite Grenelle II institue la mise en œuvre d’une Trame verte et bleue (TVB) dans une perspective de préservation et de remise en état des continuités écologiques en particulier au sein des régions urbaines. Liant réservoirs de biodiversité et corridors écologiques, la TVB associe ainsi étroitement nature remarquable - pour les premiers - et nature ordinaire – pour les seconds- constituée par les espaces agricoles et forestiers (Champres, 2010 ; Burel & Baudry, 1999 ; Cemagref, 2010). La mise en œuvre de la TVB présente deux dimensions : l’emboîtement nécessaire d’échelles spatiales et décisionnelles différentes, caractérisant aujourd’hui le contexte d’application décentralisé de politiques d’aménagement ; l’encadrement par les documents de planification supra communaux (Schémas de cohérence territoriale, SCOT) pour les grandes orientations, et communaux (plans locaux d’urbanisme, PLU) pour les affections foncières (Martin et al., 2006).

2Cette injonction de protection de la biodiversité et l’obligation d’inscrire des corridors écologiques dans les documents d’urbanisme font appel à la capacité locale de préserver et de garantir sur le long terme - via la planification foncière - leur caractère naturel et/ou agricole. Or, l’inscription des corridors dépasse la seule planification spatiale pour inscrire la biodiversité dans les projets d’aménagement locaux (Cormier & Carcaud, 2009). Cela suscite des arbitrages locaux sur l’articulation d’enjeux concurrents : productifs - demande urbaine d’approvisionnement et de sécurité alimentaire -, de nature et de biodiversité, récréatif - loisir de proximité -, d’urbanisation. Ce sont alors des processus de concertation complexes à mettre en place, correspondant à la fois à une obligation légale et à une nécessité, incontournables dans la mise en œuvre d’un « nouveau modèle d’aménagement » décentralisé (Bonard, 2004), à différentes échelles de décision (Touzard, 2006).

3Cet article propose d’éclairer les modalités d’inscription des corridors écologiques dans les documents d’urbanisme communaux issus des processus de concertation à l’œuvre. Pour ce faire nous utiliserons une grille de lecture issue des travaux d’E. Beuret et A. Cadoret (2008). Quelles sont les modalités d’inscription des corridors écologiques dans les documents d’urbanisme opérationnels ? Comment les différentes phases de concertation peuvent éclairer la diversité de ces inscriptions dans un cadre législatif qui se veut contraignant ? En quoi cela renvoie-t-il aux décisions foncières dans le cadre de projets territoriaux ?

4Sur les bases de recherches menées en Rhône-Alpes sur la gouvernance foncière agricole et sur les modalités de mise en place de corridors écologiques à l’échelle des plans locaux d’urbanisme dans le cadre d’un programme porté par le Conseil général de l’Isère « Couloirs de vie », nous proposons ici un développement en trois temps. Nous situerons comment l’environnement (et plus particulièrement la biodiversité) s’est progressivement imposé aux différentes échelles de l’aménagement et a renouvelé un cadre législatif qui encadre aujourd’hui l’attribution des fonctionnalités des sols. Nous nous appuierons pour cela sur l’exemple de la région grenobloise et de la mise en place à l’échelle communale des corridors écologiques (I). La mise en œuvre, décentralisée, de ce cadre législatif, répond aux standards actuels de l’action publique et fait appel à différentes échelles à la concertation. Nous en analyserons les phases montrant comme s’applique et se négocie un cadre normatif de protection et de mise en valeur des corridors écologiques (II). La traduction de ce cadre à l’échelle communale passe par son inscription dans le droit des sols agricoles ou naturels. Elle est différente selon les communes, révélant des projets locaux d’aménagement contrastés et des traductions du projet dans le droit des sols variés. Cela relance finalement la question des fonctionnalités foncières face aux tensions sur les usages du foncier agricole (III). La conclusion propose enfin quelques réflexions resituant la continuité écologique dans une perspective foncière et de confrontation avec le projet de territoire communal.

1. Vers un changement de référentiels du cadre législatif d’aménagement et de planification : la montée en puissance de la biodiversité et des préoccupations foncières

  • 1 Les années 60-70 ont ainsi vu la création d’institutions ayant pour mission la protection de l’envi (...)

5La question environnementale a été une préoccupation précoce dans l’aménagement du territoire français étroitement liée aux espaces protégés et à la nature remarquable1. Le contexte international de la fin des années 80 - Rapport Brutland 1987 « Our common future » ; Conférence de Rio,1992 ; Convention des Nations Unies sur la diversité biologique, 1992 - a contribué à renouveler la politique d’aménagement. Ce changement s’est effectué tant sur la prise en compte de l’environnement et de la biodiversité, que sur la complexification de l’action publique —articulation de niveaux institutionnels différents, renouvellement des institutions publiques de l’aménagement, avènement des démarches participatives, implication de la société civile dans les stratégies d’action — (Tapie-Grime et al., 2007). La loi du Grenelle II s’inscrit dans ce contexte en 2010 et promeut dans les documents d’urbanisme par l’inscription de corridors écologiques, un nouvel outil d’aménagement.

1.1. Un cadre législatif en mutation : montée en puissance de l’environnement et de la biodiversité dans l’aménagement et la planification

  • 2 Loi n°99-533 du 25 juin 1999, JO du 29 juin 1999, p. 9515 et s., amendée en 2003 par la loi UH, Urb (...)
  • 3 Loi n°2000-1208 du 13 décembre 2000, JO du 14 décembre 2000, pp. 19777 et s.
  • 4 Sauf exception pour les communautés urbaines, notamment.

6Deux lois de la fin des années 90 ont modifié en France les règles de la planification spatiale : la loi d’orientation d’aménagement et de développement durable du territoire (LOADDT2, 1999) pour un « développement équilibré de l’ensemble du territoire national alliant le progrès social, l’efficacité économique et la protection de l’environnement » ; la loi de Solidarité et de Renouvellement Urbain (dite loi SRU3, 2000, amendée par la loi UH de 2003) sur la planification urbaine et l’intégration de politiques sectorielles dans les domaines de l’habitat, des transports et de l’utilisation des sols. Ce contexte renouvelé de planification et d’aménagement, n'a pas fondamentalement fait évoluer l’objet des documents d’urbanisme. Il les a ancrés dans une notion de projet d’aménagement et de développement durable (Martin et al., 2006) au regard des Schémas de cohérence territoriale (SCOT) et des orientations générales de l'organisation de l'espace qui définissent des objectifs d'aménagement à une échelle supra-communale, des plans locaux d’urbanisme (PLU) et des règles d'usage des sols à une échelle communale4.

  • 5 Décret d’application de la directive européenne de 2001 compétences entre communes, départements, r (...)

7La préservation de l’environnement et de la biodiversité s’est progressivement affirmée dans l’aménagement et la planification sur le territoire national, au nom des biens et services fournis à la société par les écosystèmes (Millenium assessment, 2005 ; Chevassus-au-Louis, 2009) et du concept de durabilité témoignant d’une solidarité intergénérationnelle (projet d’aménagement et de développement durable, PADD) dans les documents d’urbanisme depuis 2000. Ce sont de plus l’adoption par la France dès 2004 de stratégies nationales pour la biodiversité (SNB, 2004, renouvelée en 2011 année de la biodiversité) ; l’obligation depuis 20055 d’une évaluation environnementale de l’impact potentiel des documents de planification territoriale. L’Engagement National pour l'Environnement (ENE) de 2010 vient affirmer cette prise en compte de l’environnement par la constitution d’une Trame verte et bleue dans les documents d’urbanisme, composée de « cœurs » de nature et de corridors écologiques. L’inscription de ces corridors écologiques dans les documents d’urbanisme et leur mise en œuvre opérationnelle s’appuie sur un principe d’emboîtement et de complémentarité des échelles territoriales selon une logique descendante (Duran, 2010) : des orientations nationales fixent les objectifs et le cadre d’action ; les régions réalisent un Schéma régional de cohérence écologique (SRCE) ; les collectivités locales prennent en compte les SRCE d’un point de vue opérationnel dans les documents d’urbanisme intercommunaux et communaux. La TVB contribue ainsi à rendre plus perméable la frontière classique entre la nature ordinaire et remarquable, entre espaces sous zonage de protection environnementale et espaces agricoles, en particulier là où s’exerce la pression urbaine.

1.2. Du projet d’aménagement territorial aux processus de concertation

8Le Ministère veut faire de la TVB un projet collectif, « l’affaire de tous » (MEDDTL, avril 2012) et illustre en cela les transformations de la façon de penser et de mettre en œuvre l’aménagement et la planification, tant par les échelles de déclinaison de « l’engagement national », que par les acteurs concernés par la problématique des continuités écologiques. Ainsi, une multitude d’acteurs aux enjeux et aux attentes contradictoires - naturalistes, acteurs agricoles, aménageurs, etc. - dépassent la seule planification pour appeler la concertation autour d’un projet d’aménagement et de développement. Des acteurs privés et publics, communaux ou supra-communaux sont concernés. Ce sont des collectivités locales, services de l’Etat, gestionnaires d’infrastructures linéaires (routes, voies ferrées…), gestionnaires d’espaces (propriétaires fonciers, agriculteurs, chargés d’entretien des berges et voie d’eau, …), usagers de la nature (randonneurs, chasseurs, pêcheurs, ...), associations de protection de la nature, etc. Chacun d’entre-deux ont des attentes propres vis-à-vis de l’espace et donc des effets de la TVB : préoccupations naturalistes pour certains, défense de l’activité agricole ou enjeux de développement pour d’autres. Mais il s’agit aussi pour la TVB, de concertation entre les différents niveaux territoriaux. En effet, la loi du Grenelle II prévoit l’articulation des échelles décisionnelles : l’Etat fixe les orientations nationales, les Régions élaborent une cartographie des enjeux et listent les leviers d’action, les SCoT intègrent la TVB à leur cartographie et à leurs prescriptions, les communes enfin inscrivent la TVB dans leur PLU. Le niveau communal va être in fine celui où est mise en œuvre la protection des corridors écologiques et de manière forte puisqu’elle y est inscrite de manière opposable. La concertation sera une dimension indispensable de la mise en place de la TVB, à tous les échelons territoriaux, communal en particulier.

9Dans son sens commun, la concertation est souvent limitée aux réunions d’information et de débat, aux rencontres physiques lors desquelles les élus informent et consultent les citoyens à propos d’un projet. Une définition plus large de la concertation est proposée par E. Beuret et A. Cadoret (2008). La concertation correspond à l’espace public dans lequel des acteurs tentent de s’entendre sur des règles ou des actions visant à gérer « un bien soumis à des usages multiples et parfois concurrents, en fonction d’une volonté commune » (Beuret & Cadoret, 2008). Cet espace comprend les réunions physiques mais aussi tout autre espace d’expression - et de confrontation - des opinions comme les visites de sites, les démarches de travail ou encore les registres d’enquête. La concertation est alors la combinaison de plusieurs opérations : elle consiste à la fois à fournir les connaissances utiles pour participer au débat (information), à convaincre les acteurs de l’importance de leur participation (communication), à permettre un dialogue entre des acteurs aux usages et aux visions parfois très éloignées (échange) et à construire un accord quand les points de vue divergent (négociation).

1.3. L’expérience de la région grenobloise : une réflexion avancée sur les limites stratégiques à l’urbanisation des terres agricoles

10Le Schéma directeur de la région urbaine grenobloise, approuvé le 12 juillet 2000, est le cadre de référence pour l’aménagement de la région grenobloise jusqu’à l’approbation (prévue fin 2012) du SCoT en cours d’élaboration. Le SCOT de la Région grenobloise fait partie des onze SCoT labélisés « Grenelle » par le Ministère de l’Ecologie, de l’Energie, du Développement durable et de la Mer (MEEDM). Cette initiative du ministère de l’Ecologie consiste à créer un réseau d’expériences sur la mise en œuvre de la TVB dans leurs documents de planification. Les SCoT Grenelle doivent donc décliner les outils pour répondre aux orientations d’aménagement du territoire du Grenelle. Pour le SCoT de la RUG, il s’agit « de contenir l’étalement urbain et de favoriser la proximité : par la définition de limites entre espaces urbains et naturels, par la reconquête d’un bâti de qualité dans les espaces urbains, par la régulation des flux routiers et la fiabilisation des temps de transport »6.

11Le schéma directeur de la région urbaine grenobloise de 2000 avait déjà été assez loin dans la préservation des espaces naturels et agricoles contre l’urbanisation. Le thème de la protection de l’agriculture et des espaces naturels y a constitué un des thèmes forts de la construction du consensus autour d’un projet d’aménagement commun (Ciavatti & Faure, 2000). Deux objectifs ont été présents : favoriser la croissance économique, dont on pouvait s’attendre à ce qu’elle soit consommatrice d’espace ; soutenir une attractivité reposant sur la qualité de l’environnement, c’est-à-dire sur la préservation et la mise en valeur des espaces naturels (Bertrand & Rousier, 2003). La résolution de ces objectifs contradictoires est passée par un développement centré sur la dynamique technopolitaine, où la qualité du cadre de vie était vue comme un facteur d’attractivité, de notoriété internationale. Il identifiait de manière précise les espaces naturels et agricoles à « préserver à long terme » grâce une carte de destination générale des sols et des « limites stratégiques ». Le SD indiquait également, à titre indicatif « les types d’espaces naturels et agricoles à valoriser (espaces d’intérêts écologique, corridors, espaces de loisirs, espaces agricoles à fort potentiel…) ».

Figure 1. La périurbanisation de la Région grenobloise selon la typologie de l’INSEE - localisation des communes enquêtées, septembre 2011

Figure 1. La périurbanisation de la Région grenobloise selon la typologie de l’INSEE - localisation des communes enquêtées, septembre 2011

Auteur : D. Borg, octobre 2012 - Source : INSEE - - ZAUER 2002

12L’intérêt pour la protection des espaces naturels et agricoles, entre autre dans le cadre de la prise en compte de la biodiversité et des corridors écologiques, est donc assez ancien dans la région grenobloise.. Les communes s’insèrent donc dans un projet avancé voire pionnier sur la protection des ces espaces et celle de la connectivité écologique.

13Enfin, les intercommunalités ou les Conseils généraux ont pu être à l’initiative d’une démarche de protection, comme c’est par exemple le cas pour le département de l’Isère qui identifie dès 2001 son « réseau écologique », le réseau écologique du département de l’Isère, REDI, et donc les corridors écologiques principaux ; le programme Couloirs de vie lancé par le Conseil général en est la continuité et vise à restaurer la continuité des deux corridors les plus menacés.

2. La concertation locale : une implication des acteurs supra-communaux… jusqu’à la monopolisation de la négociation ?

14Le nombre et la diversité des acteurs concernés par la continuité écologique mais aussi l’obligation légale liée à sa déclinaison dans les droits des sols lors de l’élaboration des plans locaux d’urbanisme (PLU), impliquent des démarches de concertation complexes. Les communes du Grésivaudan dans la région grenobloise (voir carte 1 ci-dessus) peuvent servir d’exemple pour analyser de telles démarches de concertation qui ont accompagné la mise en œuvre de corridors écologiques précurseurs de la Trame verte et bleue. Notre définition de la concertation a impliqué une méthode d’enquête permettant une analyse globale de cette concertation et abouti à mettre en lumière le rôle des acteurs institutionnels -intercommunaux en particulier- dans les phases clefs de la concertation que sont la sensibilisation puis la négociation des aspects réglementaires.

2.1. Un cas d’étude de la concertation multi-partenariale entourant la mise en œuvre de corridors écologiques : le programme Couloirs de vie en Isère 

15Notre analyse de la concertation a porté sur dix communes de la Région urbaine grenobloise dont sept engagées dans le programme Couloirs de vi, impulsé par le Conseil général de l’Isère et confié à l’Agence d’urbanisme de la région grenobloise (AURG). Ce programme a pour objectif de restaurer et préserver la continuité écologique entre les massifs montagneux Belledonne-Chartreuse et Chartreuse-Vercors. Dans ce programme précurseur de la Trame verte et bleue, des communes volontaires ont signé une convention avec le Conseil général, s’engageant à suivre les préconisations et la méthodologie de ce dernier pour protéger les corridors écologiques sur leur territoire via leur inscription dans le PLU (comme le préconise aujourd’hui la TVB) et une concertation sur la gestion des espaces permettant la fonctionnalité des corridors. Ce programme est financé à 50 % par le fond européen de développement régional (FEDER) complété, à 20 % par la Région Rhône-Alpes dans le cadre de ses contrats de territoires « corridors biologiques » (mis en place en 2006 suite au travail d’identification du réseau écologique de Rhône-Alpes, le RERA), à 20 % par le Département de l’Isère, à quoi s’ajoutent les contributions de l’Agence de l’eau et de quelques opérateurs engagés dans la démarche - la société autoroutière AREA, Réseau ferré de France et l’Association Isère-Drac-Romanche. Ce projet précurseur de la future TVB est mené en concertation avec ses financeurs et les acteurs locaux, réunis dans des comités territoriaux chargés de suivre l’avancement du projet et d’échanger sur ses objectifs et les réalisations.

16L’enquête menée sur ce terrain visait à analyser les espaces publics possibles de la concertation et ses différentes étapes. Or pour ces communes, deux scènes distinctes de concertation coexistent : d’une part la concertation dans le cadre du programme Couloirs de vie, sorte de prémisses ; puis d’autre part, la concertation lors de l’élaboration même des PLU, dans lesquels doivent être traduites les continuités définies et approuvées dans le cadre de Couloirs de vie. Ces deux scènes s’imbriquent : les acteurs sont les mêmes (bien qu’ils n’aient pas les mêmes places d’un point de vue décisionnel), les temporalités se recoupent. Elles doivent donc être analysées de concert pour en saisir le déroulé et les enjeux. De plus, il s’agit bien ici de ne pas se restreindre aux « réunions de concertation » organisées ponctuellement lors de l’élaboration des PLU, mais d’étudier toute la démarche du point de vue de la concertation, depuis les opérations de sensibilisation jusqu’aux enquêtes publiques des PLU, en passant par les démarches de travail coopératif organisé par le Conseil général ou encore les visites de reconnaissance sur site visant à mêler l’expertise des spécialistes extérieurs à celle des habitants et usagers.

17Pour ce faire, le travail d’enquête a consisté en une série d’entretiens et une analyse des traces écrites de la concertation. Les entretiens semi-directifs ont été réalisés avec des acteurs variés : publics ou privés ; élus, salariés ou citoyens ; communaux ou supra-communaux ; ayant pris part à tout ou partie des réflexions sur les continuités écologiques. Les réunions publiques ont pu être analysées indirectement grâce aux récits recoupés de participants et à l’accès à des comptes-rendus. Enfin, les dossiers d’urbanisme locaux ont été un précieux moyen d’accès aux positions respectives d’acteurs institutionnels (grâce aux lettres d’avis des personnes publiques associées par exemple) mais aussi d’acteurs privés (registres d’enquêtes publiques). Deux enseignements principaux peuvent être tirés de ce travail d’enquête sur le rôle des acteurs institutionnels et notamment les supra-communaux dans la concertation, lors des opérations de sensibilisation tout d’abord, puis pour ce qui a trait aux aspects réglementaires de l’inscription des corridors écologiques.

2.2. La sensibilisation par des acteurs supra-communaux ou l’imposition d’un cadre normatif des enjeux écologiques

18Le programme Couloirs de vie comme la TVB sont des démarches descendantes, impulsées respectivement par le Conseil général de l’Isère pour Couloirs de vie et l’Etat pour la TVB. La concertation est une obligation légale pour les acteurs initiateurs de la protection de la continuité écologique, mais aussi un outil pour imposer un cadre de référence. Ainsi, les acteurs supra-communaux initiateurs présentent la concertation comme centrale pour susciter l’adhésion et donc garantir l’action des acteurs à l’échelle communale en faveur des corridors. Ils encouragent donc, organisent même cette concertation ; leur rôle dans les premières étapes de concertation est totalement lié à leur posture d’initiateur. Dans le cadre du programme Couloirs de vie les communes s’engagent volontairement, la concertation est le seul le moyen de les entraîner dans la démarche. Pour les communes enquêtées, le programme Couloirs de vie est un cadre et un catalyseur de ces premières étapes de concertation : les concertations des PLU peuvent ensuite se baser sur ces prémisses de discussion.

19Ce caractère descendant implique pour ces initiateurs de mener à bien les missions de sensibilisation pour informer les acteurs locaux des enjeux de continuité écologique, de communication à ces acteurs pour qu’ils prennent conscience de l’importance de leur implication et de la création de conditions d’échange entre acteurs locaux (créer les conditions humaines et matérielles de la rencontre). Les trois premières étapes de la concertation sont donc logiquement initiées et prises en charge par le Conseil général de l’Isère pour le programme Couloirs de vie, puis par le syndicat mixte du SCoT de la RUG qui se fait relai de l’Etat pour la mise en œuvre de la TVB dans les autres communes hors Couloirs de vie. Le Conseil général a ainsi mis en place des outils de communication auprès des communes engagées dans Couloirs de vie et créé des groupes locaux de discussion et de définition des enjeux et des cartographies regroupant des élus locaux, des associations, des services de l’Etat, syndicats de gestion et instituts de recherche (Pezet-Kuhn & Lebrun, 2006). La concertation permet donc dans un premier temps à ces acteurs initiateurs d’imposer un cadre cognitif par l’accompagnement des communes dans la protection des corridors écologiques. Le Conseil général sensibilise à son propre enjeu (la nécessité de préserver les continuités écologiques), impose sa méthodologie (identification cartographique des principaux « points noirs ») et son objectif (restaurer et protéger les corridors). Le syndicat mixte du SCoT promeut l’objectif de sensibiliser et de convaincre de l’importance de la protection des corridors écologiques. Comme le Conseil général, il travaille avec l’Agence d’urbanisme de la région grenobloise (AURG) et entend bien lui aussi fournir aux communes qui s’engagent dans un PLU, un accompagnement dans la sensibilisation aux enjeux. Cette sensibilisation passe par des actions de communication sur les enjeux supra-communaux des corridors via une cartographie des corridors d’importance régionale qui existe en Rhône-Alpes depuis 2006 avec le Réseau écologique de Rhône-Alpes (RERA) et bientôt avec le Schéma régional de cohérence écologique (SRCE) rendu obligatoire par le Grenelle II, et que les SCoT et PLU devront suivent pour la mise en œuvre locale de la Trame verte et bleue.

20Les acteurs supra-communaux sont donc centraux dans la concertation locale, ils initient la démarche, ils imposent un cadre cognitif et des objectifs à atteindre. Cette place majeure ne leur évite cependant pas que la concertation soit aussi un lieu de négociation, autour du cadre qu’ils veulent imposer, sur l’inscription des corridors écologiques dans le droit des sols avec d’autres acteurs, locaux et supra-communaux, conviés à cette concertation.

2.3. La monopolisation des négociations réglementaires par les acteurs institutionnels

21Après les étapes de sensibilisation, la négociation constitue l’ultime étape de la concertation. Elle est fondamentale pour l’inscription des corridors dans les PLU car les consensus qui en sont issus se verront instituer un caractère opposable par leur inscription dans le droit des sols. Cette négociation, comme la concertation dans son ensemble, devrait permettre le dialogue entre tous les acteurs ; elle est cependant largement monopolisée par les acteurs institutionnels, communaux et supra-communaux.

22Par définition, les initiateurs de démarche mènent la sensibilisation, comme nous l’avons vu, de façon descendante. Leur posture lors de la négociation est plus ambigüe car ils doivent alors prendre part au débat. Cette phase offre l’occasion aux acteurs supra-communaux initiateurs de défendre des prescriptions. Ils sont les acteurs parmi d’autres du débat, défendant leur vision et leur « intérêt ». Il ne s’agit plus d’imposer un cadre cognitif favorable à la défense des corridors mais de faire valider ou du moins de discuter d’un cadre règlementaire, de négocier des traductions concrètes à l’échelon communal. Ce cadre règlementaire s’impose soit impérativement (obligation de conformité au SCoT) soit sur la base de l’adhésion volontaire des communes (comme dans notre exemple Couloirs de vie). Mais dans les deux cas, l’enjeu est bien de faire inscrire par les communes dans leur PLU des corridors écologiques selon le projet supra-communal. Lors de l’élaboration du PLU, la municipalité doit opter pour une stratégie conciliant ses propres enjeux tout en respectant les injonctions supra-communales qui lui sont faites.

23L’étude de la concertation lors du programme Couloirs de vie montre que les citoyens s’expriment sur les aspects règlementaires : les registres d’enquête publique comptent par exemple de nombreuses demandes de particuliers de passages de zones agricoles ou naturelles classées corridors en zones constructibles ; parfois à l’inverse des citoyens réclament une protection plus forte des corridors. Mais le registre de ces demandes de la société civile et leur caractère éclaté leur donnent peu de poids face aux postures des acteurs institutionnels. La négociation effective sur les enjeux globaux des corridors est donc essentiellement restreinte à la sphère institutionnelle. Acteurs institutionnels communaux et supra-communaux (les initiateurs et les autres) négocient entre eux les aspects règlementaires de l’inscription des corridors écologiques, que sont les périmètres et les règles d’usage de ces espaces dits corridors. De telles observations illustrent les difficultés de la société civile à se mobiliser collectivement.

24La concertation communale est aussi un lieu de débat entre acteurs supra-communaux et de renégociation, entre eux, des cadres d’action. Dans notre étude, les premiers PLU de l’Isère intégrant les corridors écologiques ont été un lieu de dialogue et de conflits entre acteurs supra-communaux, principalement entre le Conseil général et l’AURG qui impulsaient la démarche, et la Chambre d’agriculture. Pour les premiers, les PLU sont l’occasion de mettre en œuvre leur vision et de la promouvoir. Pour la Chambre d’agriculture au contraire, le PLU est un moyen pour faire entendre les enjeux agricoles qu’elle juge menacés par le cadre imposé. La concertation a ainsi parfois tourné au dialogue interposé entre le Conseil général et la Chambre d’agriculture notamment (comme l’exemple du point 3.2. le montre), et à l’affrontement des enjeux de continuité écologique et de pérennité de l’activité agricole. La mise en œuvre locale de la TVB peut donc être le terrain de négociation de fond entre acteurs institutionnels pour concilier deux objectifs s’affirmant chacun comme intérêt général : le maintien de la biodiversité et maintien d’une activité agricole pérenne et en partie garante de la lutte contre l’urbanisation et la fermeture des paysages. L’inscription locale des corridors écologiques est alors tributaire de ces conflits d’intérêts concrétisés par des oppositions entre acteurs institutionnels qui les portent. Les échelons supra-communaux font donc le contexte de l'inscription locale. Les acteurs supra-communaux monopolisent et cadrent la mise en œuvre opérationnelle des corridors écologiques au niveau communal, en apportant un cadre cognitif via des démarches de sensibilisation. L’inscription cartographique et règlementaire des corridors écologiques fait l’objet de négociations sur l’application du cadre législatif ou règlementaire, entre acteurs supra-communaux aux intérêts divergents supra-communaux et parfois sectoriels (agricoles).

3. L'inscription des corridors dans le droit des sols : une variabilité due à la concertation locale

25L’inscription des corridors écologiques dans les PLU suppose une dimension de concertation à plusieurs étapes : identification et délimitation des zones à enjeu, définition des zonages règlementaires assortis de règles spécifiques d’occupation des sols. Ces étapes ne se font pas sans heurts ; les conflits qui se font jour lors de la concertation participent au renouvellement et à la construction d’un cadre normatif de gestion communale des espaces agricoles et naturels. Elles participent de la gestion foncière.

3.1. Des inscriptions des corridors écologiques variant selon les communes

  • 7 Communes de Chapareillan, Barraux, Pontcharra, Lumbin, Tencin, Crolles, Champagnier, Champ sur Drac (...)

26L’action des acteurs supra-communaux tend à uniformiser d’une commune à l’autre l’inscription des corridors écologiques. Ainsi dans les communes enquêtées7 on note une tendance à l’uniformisation des modalités d’inscription des corridors sous l’action et les efforts des acteurs supra-communaux qui initient la démarche et fixent l’objectif de préservation des corridors. Ainsi, pour le programme Couloirs de vie, le Conseil général de l’Isère a œuvré dans ce sens. Ce dernier a partiellement atteint son objectif d’inscription uniformisée des corridors d’une commune à l’autre : toutes ont en effet inscrit ces corridors via des sous-secteurs au PLU indicés « co » pour corridor (par exemple « Aco » pour un corridor écologique dans une zone agricole, « Nco » pour un corridor sur zone naturelle) ; des règles communes associées à ces sous-secteurs sont également partagées, comme le principe de non-constructibilité et l’obligation de perméabilité des clôtures. Au-delà du programme Couloirs de vie, l’uniformisation des modalités d’inscription des corridors (et de la TVB en général) est également véhiculée par le SCoT. Désormais le SCoT de la région grenobloise en cours de finalisation fait des prescriptions précises dans le volet règlementaire du SCoT (dans le Document d’orientation et d’objectifs, DOO), pour que les PLU intègrent les éléments de la TVB (les corridors mais aussi les réservoirs de biodiversité). Il indique les objectifs de cette intégration et surtout les méthodes en termes de zonage et de règles associées, comme l’inconstructibilité (DOO, version provisoire de juillet 2011).

27Cependant, malgré cette tendance induite à l’uniformisation, on constate une indéniable diversité des inscriptions des corridors écologiques dans les documents d’urbanisme communaux. Le tableau 1 ci-dessous rappelle pour trois des communes enquêtées du programme Couloirs de vie, les sous-secteurs corridors qu’elles ont choisi d’intégrer dans leur PLU et les règles spécifiques qu’elles y ont associées. Si toutes ont suivi les invitations du Conseil général à protéger les corridors en les inscrivant au PLU comme secteurs spécifiques avec indice particulier (« co »), elles ne l’ont pas fait pour les mêmes zones selon les cas : pour toutes les zones, pour les zones agricoles et naturelles seulement, ou pour les espaces agricoles uniquement. Et surtout, dans les règlements de ces PLU figurent des règles originales, issues de cas concrets locaux. Par exemple la commune n° 1 a intégré à son règlement une mention directement liée à un projet qu’elle porte actuellement (un contournement routier) et le règlement du PLU de la commune n° 3 se fait l’écho d’un conflit local entourant la délocalisation d’un siège d’exploitation agricole que l’inscription du corridor écologique a failli empêcher.

Tableau 1. Comparaison de l’inscription des corridors écologiques dans les PLU de trois communes engagées dans le programme Couloirs de vie du Conseil général de l’Isère

Commune 1

Commune 2

Commune 3

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UAco – Aco - Nco

Aco - Nco

Aco

Règle spécifique pour les secteurs Aco

Est autorisé : « Aménagement routier à condition de porter attention sur les conditions de passage de la faune »

(pas de règle spécifique à cette commune)

Est autorisée : « la relocalisation des bâtiments agricoles enclavés en zone urbaine »

28Ces inscriptions spécifiques des corridors écologiques témoignent de la marge de manœuvre locale dont disposent les communes ; et elles tiennent, comme nous alors voir, aux contextes locaux et aux conflits d’usage qui y existent.

3.2. Des inscriptions spécifiques dues aux contextes locaux particuliers ?

29Cette diversité des inscriptions dans le droit des sols communal illustre des contextes locaux spécifiques et des débats existant lors de l’élaboration du PLU. Ce sont à la fois les enjeux propres des territoires et les stratégies foncières des élus qui en matière d’inscription des corridors écologiques conduit ainsi chaque PLU à être spécifique. Qu’il s’agisse de la délimitation du périmètre des corridors ou de la définition des règles associées à ces périmètres, les solutions trouvées et finalement inscrites au PLU résultent de débats entre acteurs aux enjeux divergents voire contradictoires. Si les termes du débat sont souvent proches et les acteurs identiques, les consensus trouvés sont propres à chaque cas.

30Pour la délimitation des corridors écologiques, les communes de Couloirs de vie se sont vues proposer la même méthodologie par l’AURG : repérage des enjeux de corridors entre deux massifs montagneux, travail concerté au niveau local pour confirmer et affiner les propositions, propositions de cartographie à la parcelle à intégrer aux réflexions lors de l’élaboration du PLU. Mais au moment de l’élaboration du PLU, c’est la commune qui se charge d’inscrire le tracé des corridors dans son document. Même si elle est accompagnée par un ensemble d’acteurs, c’est elle qui en a la maîtrise et fait des choix pour concilier cet objectif de conservation de la continuité écologique avec ses autres enjeux. La commune n° 1 (cf. tableau 1) a par exemple décidé de réduire drastiquement le corridor écologique proposé par le Conseil général, car l’enjeu écologique, vient ici en opposition avec un projet de contournement routier que la commune a jugé essentiel au développement communal. Après de vifs échanges avec le Conseil général, la commune a réussi à imposer son tracé de corridor revu à la baisse, d’autant que cette commune est relativement importante et dispose de moyens humains internes en matière d’urbanisme. Le projet communal a dû ici composer entre enjeux écologiques et économiques. Malgré la sensibilisation à la question des corridors et leur défense affirmée par les élus, la stratégie communale a conduit à limiter leur protection au strict minimum quitte à perdre leur fonctionnalité écologique. La négociation s’est ici jouée entre la commune et le binôme Conseil général- AURG ; ces derniers ont obtenu dans le compromis, qu’en contrepartie de l’aménagement routier rognant le corridor, l’inscription dans le règlement par la commune de la préservation des passages pour la faune. Le règlement du PLU est ici le résultat du consensus obtenu autour d’un conflit particulier. Les règles d’urbanisme apparaissent donc en partie tributaires des termes du débat local et du consensus trouvé entre acteurs prenant part au débat.

31La définition des règles associées aux zones « corridors » des PLU est aussi fonction à la fois du contexte et des débats locaux. Le Conseil général voulait imposer aux communes engagées dans Couloirs de vie le principe de non construction dans les zones corridors. Ce principe a parfois heurté les projets ou les stratégies communales. Ainsi, dans la commune n° 3, la délimitation du corridor proposée par le Conseil général et l’AURG incluait une zone où avait été prévue la relocalisation d’une exploitation existante enclavée en zone urbaine, remettant donc en cause ce projet. La Chambre d’agriculture s’est immédiatement opposée à ce tracé au nom de la pérennité de l’activité agricole, argumentant que le classement en zone agricole-corridor écologique (« Aco ») venait dans ce cas entraver le développement et la viabilité d’une exploitation agricole. Finalement, pour ne pas réduire à néant le projet de corridor et sans menacer la pérennité de l’activité agricole, il a été décidé de maintenir le périmètre initial tout en autorisant la délocalisation en question, en l’inscrivant dans le règlement-même du PLU.

32Des conflits peuvent éclater au niveau communal à l’épreuve de la mise en œuvre de la TVB et l’inscription des corridors dans le droit des sols, mettant en lumière les conflits d’usage sur lesquels cette mise en œuvre butte et demande de trouver des compromis. Ces premières inscriptions des corridors dans les PLU sont donc à la fois un test de la mise en œuvre possible et le moment de trouver une articulation des enjeux concurrents à l’échelle communale. Les arrangements locaux, au gré des conflits particuliers, débouchent donc sur une mise en œuvre contrastée et hétérogène de la TVB. Cette mise en œuvre de la TVB se stabilisera probablement dans les inscriptions futures, lorsque les conflits particuliers auront permis aux acteurs en présence de trouver un compromis général à partir des exemples rencontrés. Le programme Couloirs de vie implique l’engagement volontaire des communes et représente donc un cadre a priori peu contraignant pour les communes de la région grenobloise. Cependant, il est précurseur des étapes de concertation qui seront nécessaire à la déclinaison des orientations des SCOT en matière de corridors écologiques dans le future (proche). Certes, à la différence du programme Couloirs de vie, le SCoT aura les moyens d’imposer une mise en œuvre plus uniforme, par exemple sur l’appellation des zones corridors et des règles de base. Lors que changement d’échelle spatiale (de la grande intercommunalité à la communes), des temporalités différentes, il faudra alors voir si la négociation lors de l’élaboration des PLU laisse autant de place aux solutions négociées localement. L’intervention des acteurs supra-communaux pousse vers une tendance à l’uniformisation… mais seulement une tendance : la concertation communale rend spécifique chaque inscription locale de la TVB.

3.3. De l’inscription des corridors écologiques communaux à la gestion du foncier agricole

33La TVB est annoncée comme un nouvel « outil d’aménagement » par l’inscription des corridors écologiques dans les PLU et appelle la préservation de la nature ordinaire au plus près des centres urbains, au-delà des espaces remarquables sous zonage de protection. La biodiversité est introduite au cœur de l’aménagement ; la trame verte l’opérationnalise en s’appuyant en grande partie sur les terres agricoles. La loi ENE contribue ainsi aux dispositifs législatifs qui proposent aujourd’hui une instrumentation renforcée de préservation des terres agricoles : loi d'orientation agricole de 1999 (ZAP, zone agricole protégée), loi DTR de 2005 (PPAEN , périmètres de protection et de mise en valeur des espaces agricoles et naturels périurbains), récente loi de modernisation agricole de 2010 avec la création des CDCEA (commissions départementales de la consommation des espaces agricoles), pour avis sur les SCOT qui envisagent une réduction de surface des zones agricoles. La loi ENE contribue, au-delà de la TVB, à ce cadre établissant dans les DOO une analyse de la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédentes et des objectifs chiffrés de « consommation économe de l'espace » (Art.L. 122-1-5.-I.).Cependant, les tensions sur l’usage de ces terres sont fortes et les régulations mises en œuvre sont encore en construction à l’échelle des territoires (Bertrand et al., 2011). Face aux changements dans les référentiels de l’action publique (décentralisation, concertation et participation à la décision), des difficultés se font jour pour établir un accord local sur la préservation de cette nature ordinaire et l’inscription dans des projets locaux de développement, pour imaginer des processus de concertation impliquant un large ensemble d’acteurs territoriaux. L’appel à une l’agriculture périurbaine multifonctionnelle est fort, en particulier aux échelons intercommunaux (Douillet & Faure, 2005) ; il permet aux élus, aménageurs, développeurs mais aussi aux représentants de la profession agricole, de défendre une imbrication renouvelée entre territoires périurbains et agriculture (Bertrand et al., 2006).

34Au-delà, l’inscription dans le droit des sols de la TVB, il est aussi question de la gestion des espaces identifiés comme éléments de cette trame. Les documents de planification n’ont pas comme objet de légiférer sur la gestion des espaces, mais on constate que leur élaboration soulève pourtant des questions et des débats sur ce sujet, voire peuvent butter précisément sur ce thème (en particulier une partie du monde agricole considère comme une « intrusion » dans ses pratiques le fait d’interférer avec ses pratiques). La concertation des PLU dépasse ainsi souvent le strict dialogue sur l’occupation des sols et devenir un cadre de discussions voire de négociations sur la gestion des espaces, sur les pratiques agricoles en particulier pour les corridors. Ces discussions sur les pratiques ont lieu dans le cadre de la concertation des PLU et peuvent donc intervenir dans la négociation en cours de l’inscription des corridors dans le droit des sols. Des conflits pourraient donc bloquer les démarches d’inscription. On peut aussi au contraire voir ces conflits et les débats qu’ils soulèvent comme l’occasion de questionner l’inscription des corridors dans les PLU et de la stabiliser au fur et à mesure des questions qui apparaissent et des ajustements locaux.

Conclusion

35La mise en œuvre de la continuité écologique dans les documents d’urbanisme communaux répond donc aux standards de l’action publique que sont la décentralisation et la concertation. Cependant on peut déplorer l’exclusion à l’œuvre dans cette concertation. La société civile a peu de poids, elle a du mal à se mobiliser collectivement et retombe donc dans des revendications individuelles qui pèsent peu face aux préconisations ou orientations des acteurs institutionnels. Outre l’exclusion, on note une dissymétrie entre les acteurs supra-communaux qui participent à la concertation, certains imposant leur cadre même sans obligation de conformité. Les premiers PLU intégrant les corridors écologiques font donc office de test du droit des sols comme garant de la continuité écologique et de tribune de négociation entre acteurs supra-communaux interpellés par les questions environnementales ou agricoles. Une fois les inscriptions de corridors dans les PLU multipliées, y aura-t-il une stabilisation de cette inscription et la construction entre les acteurs supra-communaux d’un consensus dépassant les cas particuliers communaux ? Ou chaque nouvelle inscription dans un PLU soulèvera-t-elle des conflits sur la question de l’arbitrage entre la fonctionnalité des corridors et la pérennité des activités ou projets que les corridors peuvent contrecarrer ?

36Que le cadrage supra-communal s’impose avec obligation de conformité ou non, donc coercition ou non, on retombe dans les deux cas sur la question foncière et donc sur la confrontation avec le projet de territoire de la commune. L’uniformisation des inscriptions entres les communes ne peut être que partielle car la concertation et la négociation locales introduisent nécessairement de la diversité. On peut faire l’hypothèse que l’obligation d’inscription prescrite par le SCoT ne changera pas la marge de manœuvre existant au niveau communal pour faire se concilier protection de la continuité et projets de développement global. Si la démarche du SCoT peut compter sur l’obligation de conformité des PLU avec ses prescriptions, elle n’aura en revanche pas les moyens d’accompagner et de sensibiliser les communes comme l’ambitieux programme Couloirs de vie a pu le faire auprès de vingt-trois communes. Il sera intéressant de comparer l’inscription des corridors écologiques dans les communes iséroises hors Couloirs de vie, qui devront suivre les préconisations du SCoT sans sensibilisation et concertation préalable. La concertation dans le cadre des PLU suffira-t-elle à désamorcer les conflits et à construire des consensus ? La problématique de la continuité écologique ne risque-t-elle pas d’être traitée ponctuellement en étant un sujet parmi de nombreux autres soulevés lors du PLU ? Cela limiterait la possibilité du débat pourtant essentiel de la multifonctionnalité des espaces naturels et agricoles et l’intégration de la dimension environnementale dans le projet communal et non comme un axe supplémentaire et indépendant. Au-delà de la préservation des sols, c’est aussi la qualité écologique et paysagère de ces espaces —la présence de haies, la variété des cultures —, comme les pratiques (le plus souvent agricoles) menées qui sont en jeu.

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Notes

1 Les années 60-70 ont ainsi vu la création d’institutions ayant pour mission la protection de l’environnement et du patrimoine naturel : les parcs nationaux (1960), les PNR (1967), le ministère de l’environnement (1971), notamment.

2 Loi n°99-533 du 25 juin 1999, JO du 29 juin 1999, p. 9515 et s., amendée en 2003 par la loi UH, Urbanisme et Habitat.

3 Loi n°2000-1208 du 13 décembre 2000, JO du 14 décembre 2000, pp. 19777 et s.

4 Sauf exception pour les communautés urbaines, notamment.

5 Décret d’application de la directive européenne de 2001 compétences entre communes, départements, régions et Etat relative à l’évaluation des incidences de certains plans et relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement.

6 « Un SCoT « Grenelle », www.region-grenoble.org, consulté le 27/07/11.

7 Communes de Chapareillan, Barraux, Pontcharra, Lumbin, Tencin, Crolles, Champagnier, Champ sur Drac, Jarrie, La Pierre.

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Table des illustrations

Titre Figure 1. La périurbanisation de la Région grenobloise selon la typologie de l’INSEE - localisation des communes enquêtées, septembre 2011
Crédits Auteur : D. Borg, octobre 2012 - Source : INSEE - - ZAUER 2002
URL http://developpementdurable.revues.org/docannexe/image/9712/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 588k
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Pour citer cet article

Référence électronique

Raphaëlle Cormerais-Thomin et Nathalie Bertrand, « La mise en œuvre des corridors écologiques : de la concertation locale à l’inscription foncière communale », Développement durable et territoires [En ligne], Vol. 4, n° 1 | Avril 2013, mis en ligne le 22 avril 2013, consulté le 22 octobre 2017. URL : http://developpementdurable.revues.org/9712 ; DOI : 10.4000/developpementdurable.9712

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Auteurs

Raphaëlle Cormerais-Thomin

Raphaëlle Cormerais-Thomin, après une formation en sociologie (Université de Nantes) puis en Aménagement et développement rural (Master Université Lyon 2), est aujourd’hui chargée de mission à l’ADEAR 37 sur l’installation agricole. raphaelle.ct@gmail.com

Nathalie Bertrand

Nathalie Bertrand est économiste, ingénieur en chef des eaux, des ponts et des forêts, travaille depuis plusieurs années sur les dynamiques périurbaines et à la gouvernance des espaces agricoles périurbains en France et en Europe. nathalie.bertrand@irstea.fr

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